Ön Hatırlatma:
Almanya’nın federal yapısı ve Anayasal yetki devri gereği, yerel özerklik, eyalet(Länder)lerin sorumluluğundadır. Birçok Eyaletin, yerel yönetimlerin hukuki sorunlarına yaklaşımları ve yanıtları farklı şekillerdedir, dolayısıyla Almanya’daki yerel ve bölgesel demokrasiye ilişkin buçalışma, ancak en temel uygulamalara değinebilmiştir.
1. YASAL YAPI
1.1. ANAYASAL HÜKÜMLER
Anayasası’nın 28. Maddesinin 1 ve 2. Paragrafları, Almanya’daki yerel özerkliğin Federal (devlet) düzeydeki teminatıdır.239
1.1.1. Devletin anayasal düzeni, temel hukuk açısından cumhuriyetçi, demokratik ve sosyal hukuk devleti ilkeleriyle uyumlu olmak zorundadır. Bunun için de tüm vatandaşların Eyaletlerde, bölge ve belediyelerde genel, doğrudan, özgür, eşit ve gizli oyla seçilmiş temsilcilerinin olması şarttır. Avrupa Birliği vatandaşı olan kişiler de Bölge ve belediye seçimlerinde oy verme ve seçilme hakkına sahiptir. Belediyelerde belediye meclisi, seçilmiş bir “alan yönetimi” dir.
1.1.2. Halka, kendi yerel konularını, hukuk kuralları çerçevesinde, yine kendi sorumlulukları altında düzenleme ve çözme hakları olduğunun teminatı verilmelidir. Toplum örgütlerinin de hukuk kuralları içinde ve yasalar çerçevesinde özerklik240 hakları bulunmaktadır. Yerel özerklik, yerel mali özerkliğin de bir teminatını oluşturmaktadır. Bu teminat, vergi paylarının yerleşimin ekonomik gücüne göre alınmasının yanı sıra, tahsil edilecek yerel vergi oranlarının saptanması konusunda belediyelerin “hak”larından kaynaklanır.
Yerel özerkliğe yerel kademeleri içeren tüm Eyalet anayasalarında yer verilmiştir.
1.2. Yerel/Bölgesel Yönetimlere ilişkin Temel Dokümanlar
Almanya’daki her Eyalet (şehir-eyaletleri dışında), yerel özerklik için prensiplerini,Eyalet anayasaları hükümlerine uygun olarak belediye ve kırsal bölge yönetmelikleri (Saarland’da, yerel özerklik Yasası) ile belirlemiştir. Bu temel yasalarla birlikte, yasaların yapısına ve kapsamına bağlı olarak, Yerel Seçim Yasası, Yerel Çalışma Yasası, Yerel Vergi Yasaları ve bazı Eyaletlerdeyerelidari kademeleri ilgilendiren özel yasa ve düzenlemeler de mevcuttur.
2. YEREL/BÖLGESEL YÖNETİMLERİN YAPISI
2.1. ANA ALT BÖLÜMLER
Berlin, Bremen ve Hamburg şehir eyaletleri dışındaki bütün Alman Eyaletlerindeki yerel yönetimlerin ana alt birimleri, belediyeler (yerel seviyede) ve kırsal bölgeler (bölgesel seviye)den oluşur. Şehirler ise kendilerine verilen hak ve yetkilerle kendi işlevlerini yerine getirmekte olup bölgesel düzeye entegre olmamışlardır.
Bazı eyaletlerde “Kent Yüksek Birlikleri” (höhere Kommunalverbände) denen, üçüncü bir düzey daha mevcuttur. Bu, Bavyera’da “ilçeler” (counties) (Bezirke) Rhineland-Palatinate’de “ilçe birlikleri” (the county associations) (Bezirksverbände), Baden-Württemberg ve Hesse’de “Eyalet Sosyal Yardım Dernekleri” (the state welfare associations) (Landeswohlfahrtsverbände), Kuzey Ren-Westphalia’da “bölge birlikleri” (the district associations) (Landschaftsverbände) ve Aşağı Saksonya’da “Batı Frisya Bölgesi” (the East Frisian district)dir.Kent Yüksek Birlikleri, daha geniş idari birimlerce daha işlevsel yapılabilecek işleri kendi üye yerleşimleri adına yapmaya yetkilidir. Geri kalan eyaletlerde, bu ve benzeri işler, kısmen eyalet düzeyinde yapılabilmektedir.
Hamburg ve Berlin gibi şehir-eyaletlerinde, en düşük idari alan birimleri ilçe (counties-Bezirke)lerdir. Bremen’de ise iki özerk belediye bulunmaktadır; Bremen ve Bremerhaven.
Yukarıda söz edilenlerin üzerinde bölgesel olarak tanımlanabilecek başka herhangi bir yapılanma mevcut değildir. Bunların hemen üzerindeki yapılanma, ulusal niteliği olan Eyaletler Länder (states)dir.
2.2. İSTATİSTİKİ VERİLER
Almanya’da 3’ü şehir eyaleti olmak üzere (Berlin, Bremen,Hamburg) toplam 16 Eyalet (Länder) bulunmaktadır. Bu eyaletlerdeki belediyelerle ilgili bazı rakamsal bilgiler aşağıdaki tablolardadır:
Nüfus verilerine göre Belediye Sayıları
2.2.1. Yüzölçümü (km2 olarak)
2.3. Yapılanmadaki Değişiklikleri Düzenleyen Mevzuat
Yerel yönetimlerin yapısında veya sınırlarında değişiklik yapılmasına ilişkin hükümler, tüm yerel anayasalarda benzerlik gösterir. Belediye sınırlarında herhangi bir değişiklik yapılmasına, belediyelerin lağvedilmesi ya da yeni bir belediye kurulmasına ancak kamu menfaati olması durumunda izin verilir. Bu tip sınır değişiklikleri eyaletin teşkilatlanması faaliyetlerinden olup, genel kural olarak yasalarla düzenlenir. Bazı eyaletlerde, ilgili belediyelerin yapılanmadaki değişiklikler konusunda mutabık olmaları halinde herhangi bir yasaya gerek duyulmaz. Bu durumlarda belediye teftiş/denetim kurulunun onayı yeterlidir.
Her sınır değişikliğinden önce, bundan etkilenmesi muhtemel olan halka ve ilgili belediyelere görüşlerini açıklama fırsatı verilmelidir. Ayrıca halk tartışmalara, yürürlükteki yerel anayasalarda bu tür katılımlar için belirtilmiş olan uygun araçlarla katılabilir. Yerel idarelere ek olarak, belediye danışma kurulları ve belediye yüksek birlikleri de halkın bilgilendirilmesi konusunda yetkilidirler.
2.4. Eyalet Yönetiminin Yerel ve Bölgesel düzeydeki Genel Birimleri ve bunların Yerel/Bölgesel Yönetimlerle İlişkisi
Esas olarak, Eyalet Yönetiminin yerel seviyedeki genel birimleri, Bölge İdari/Yönetim Ofisleri’dir (Landratsämter).
Bazı Eyaletlerde yerel yönetim düzeyinde hem genel hem de özel idari kurumlar bulunmaktadır.Baden-Württemberg Eyaletinde, Eyalet İdari birimlerinin yetki ve sorumlulukları kırsal bölgelerle çok benzer ve eşleşik olsa da, bu yetkilerini her alanda kullanmazlar. Büyük bölge şehirlerinde (kural olarak, en az 20.000 nüfuslu) ve birtakım büyük idari birliklerde (belirli bir takım hizmetleri yapabilmek için bir araya gelmiş belediye birlikleri), daha alt seviyedeki eyalet idari birimlerinin yapması gereken Eyalet hizmetlerini bazı istisnalarla yerel yönetimler kendileri sunarlar.
Bölgesel olmayan belediyelerde (non-district cities) ise, tüm eyalet idari hizmetlerini belediyeler kendileri yerine getirir.
Özel İdari Birimlerin görev alanları kısıtlı olup, öncelikli görevleri genel idari birimlere gerekli durumlarda ihtisaslaşmış danışmanlık sağlamaktır. Özel İdari Birimler (special administrative agencies)in yerel sorumluluk alanları çoğunlukla birçok bölgeyi kapsar.
Esas itibariyle, ‘Bölge İdari Birimi’ (district administrative Office) (Landratsamt), o bölge içindeki belediyeleri denetleyen bir eyalet birimidir. Bölgesel olmayan belediyelerle kırsal bölgelerin denetimi ise bağlı oldukları eyaletin kurallarına uygun olmak zorundadır. Bu eyaletlerde ‘Bölge Kurulları’ (Regierungspräsidien) gibi ara düzey eyalet birimlerinin mevcut olması halinde, bölgesel olmayan kentlerdeki ve kırsal bölgelerdeki belediyelerin denetiminden bu kurullar sorumludur. Bu ve benzeri ara düzey kurumların olmadığı hallerde, denetim mercii tüm eyaletlerdeki en yüksek denetim organı olan İçişleri Bakanlığıdır.
3. YEREL VE BÖLGESEL YÖNETİMLERİN TÜM BİRİMLERİ
Anayasa’nın 20. Maddesinin 1ve 2. Paragraflarına göre devlet tüm gücünü halktan alır; seçimler, referandumlarla yine halk tarafından ve özel yasama, yürütme ve yargı organları ile birlikte yönetilir. Bu temel ilke, belediyeler ve belediye birlikleri için 28. Maddenin 1. Paragrafında daha özgün biçimde düzenlenmiştir, ancak bu yönetimlerde yapılacak yeni mevzuatlar ve uygulamalar Anayasal anlamda, demokratik hukuk devleti ilkeleriyle uyumlu olmak zorundadır.
Bu çerçevede eyaletler, bu ilkeyi daha ayrıntılı olarak özgünleştirmek konusunda özgürdürler. Bu nedenledir ki yerel yönetim birimlerinin yasal yapısı ve yapılanmaları eyaletten eyalete, bazısı önemli olmak üzere, değişiklik gösterir.
3.1. Karar Alma Organı
3.1.1. Adı ve Yapılanması
Tüm yerel anayasalar seçilmiş organlara halkı temsil yetkisi tanır. Bu organların farklı adları olabilir. Bunlardan belediye meclisi (Gemeinderat), Belediye Temsil Meclisi/Kurulu (municipal representative assambly) (Gemeindevertreterversammlung), kent meclisi kurulu/asamblesi (city council assambly) (Stadtverordnetenversammlung), belediye temsilciliği (municipal representation) (Gemeindevertretung), ilçe meclisleri (county assembly) (Bezirksversammlung), Konsey/Meclis (council) (Rat) ve Kent Konseyi (city council) (Stadtrat) alışılmış deyimlerdir. Bölge düzeyi için bu tanımlama, bölge meclisi/asamblesi (Kreistag)dir.
Bavyera ve Rhineland-Palatinate’de İlçeler (Bezirke) için bu organ “ilçe meclisi“ (county assembly-Bezirkstag) iken, diğer yerel yüksek birliklerin “birlik meclisleri” (association assemblies)bulunmaktadır.
Belediyenin temsil organı ve en yüksek yerel idari birimdir, esasa ilişkin temel nitelikli kararları alır.
Diğer birimlerin yapılanması ise yürürlükteki yerel anayasalarla belirlenir. Üye sayıları konusunda belirleyici unsur yerleşimin nüfusudur. Genellikle üyeler halk tarafından seçilir. Bazı Eyaletlerdeki belediye yüksek birliklerinin birlik meclislerinde (association assemblies) bunun istisnası olabilmektedir. Bu durumlarda meclis üyeleri, birliğe bağlı belediyelerin temsil organları tarafından seçilir.
Belediye Başkanları doğrudan halk tarafından seçilir ve makamları gereği, hem üyelik hem de belediye temsil organlarının Başkanlığı görevlerini birlikte yürütürler. Bazı eyaletlerde her konuda oy haklarının olmadığı durumlar da mevcuttur.
3.1.2. Seçim Yöntemi
Bölüm 3.1.1 de belirtilen istisnai durumlarla birlikte belediye, bölge, ilçe veya birlik temsil organlarının üyeleri, dört veya beş yıllık bir görev dönemi için, yürürlükteki yerel seçim yasalarının hükümlerine göre halk tarafındandoğrudan ve bağımsız seçimlerle eşit ve gizli oylamayla seçilirler.
Nispi Temsil Yöntemi ile: çeşitli siyasi partiler tarafından aday listeleri önerilir. Geçerli en az bir adayın olması ya da hiç aday olmaması halinde bile çoğunluk yöntemi ile seçim uygulanır.
Nispi eşitlik yöntemiyle çoğulcu seçim: Bu yöntem iki basamaklı karma bir sistem olup aynı zamanda “kişiselleştirilmiş nispi seçim” olarak da bilinir. Seçim bölgelerinde çoğulcu seçim ile yedek listeler için eşitlikçi nispi seçim yöntemlerinin birlikte uygulanmasından oluşur.
Bir çok Eyalette (Baden-Württemberg, Bavyera, Brandenburg, Mecklenburg-Western
Pomerania, Aşağı Saksonya, Rhineland-Palatinate, Saksonya, Saksonya-Anhalt ve Thuringia) seçmenler oylarını tamamen veya kısmi olarak bir adaya verebilir ve/veya oylarını birçok aday arasında dağıtabilirler. Bu nedenle yerel seçmenlerin en az üç oyu vardır. Bazı eyaletlerde (Baden-Württemberg, Bavyera, Rhineland-Palatinate) seçmenlerin, seçilecek sandalye sayısına eşit sayıda oy hakkı vardır. Munich’in Stuttgart’ı gibi bazı büyük kentlerde seçmenliğe hak kazanmış herkes 60 ila 80 arasında oy kullanabilmesine rağmen herhangi bir aday için üçten fazla oy kullanılamaz.
3.2. Yürütme Organı
Birçok Eyalette son yıllarda yapılmış olan reformlardan sonra Belediye Başkanları veya Bölge Yöneticileri (Landrat) hemen hemen tüm Eyaletlerdeki “Yürütme Organları” haline gelmiştir. Ancak Hesse’deki Schleswig-Holstein ve Bremerhaven şehirlerinde Yürütme organı Belediye Meclisidir (Gemeindevorstand veyaMagistrat). Belediye Meclisi Belediye Başkanı ve diğer üyelerden oluşur.
Berlin’de yürütme işlevleri ilçe (Bezirk) ofisindedir. İlçe Ofisi, İlçe Belediye Başkanı ve altı Meclis Üyesinden oluşur.
Hamburg’un yedi ilçesinde ise yürütme işlevleri, İlçe Meclisleri ve İlçe Ofisi (Bezirksamt) tarafından icra edilmektedir. İlçe Meclisi üyeleri, ilçe halkı tarafından orada ikamet eden kişiler arasından dört yıllık bir görev süresi için seçilirler.
İlçe Ofisi İlçe’nin idari birimi olup İlçe Ofisi Başkanı “Bezirksamtleiter” tarafından yönetilir. İlçe Ofisi Başkanı, İlçe Meclisi Üyelerinin oylarının çoğunluğu ile seçilir ve Hamburg’un Hanseatic Şehri Senatosu tarafından atanır.
Belediye Başkanları ile Bazı eyaletlerdeki Bölge Yöneticileri de basit çoğunluk sistemiyle doğrudan halk tarafından seçilir. Ancak bu, Kuzey Ren-Westphalia ve Aşağı Saksonya ile Mecklenburg-Western Pomerania ve Schleswig-Holstein’daki geçiş süresinde geçerli bir uygulama değildir.
3.3. Yerel/Bölgesel Yönetimin Siyasi Başı
Yerel yönetimlerin siyasi başları belediye meclis üyeleri, bölge meclis üyeleri (Kreisräte) veya belediye başkanları ya da bölge yöneticileridir (Landräte) (yetkilerin dağılımı yerel anayasalara göre değişkenlik gösterir). Belediye Başkanı/Bölge Yöneticisinin aynı zamanda idari başkan olduğu durumlarda bunlar, temsil biriminin kararlarını uygulamak zorundadırlar. Ancak öncelikli olarak kendi yetkili oldukları konularda (özellikle idari konuların yürütülmesiyle ilgili olarak) etkili olabilmektedirler.
Bölge İdare Ofisi veya Bölge İdaresinin (Landratsamt or Kreisverwaltung) alt kademe Eyalet İdari Kurumu olduğu İdari alanlarda Bölge Yöneticisi, aynı zamanda bu Kurumun Başkanı’dır. Eyalet yetkileri belediyelere devredildiğinde bu görevler, aynı zamanda İdari Yöneticilik görevini de yürüten belediye başkanı tarafından icra edilir.
Buna ek olarak Karar Alma ve Yürütme Birimleri, ortak işbirlikleri, denetim ve düzenleme yetkileri gibi birçok alanda birbirleriyle bağlantılıdırlar. İki birim arasındaki yetkilerin ayrımı çok keskin olmayıp, aksine yetkilerin gerektiğinde temsilbiriminden Belediye Başkanına veya Bölge Yöneticisine devrine izin veren, esnek bir yapısı vardır.Belediye Başkanı veya Bölge Yöneticisi dış ilişkilerinde sırasıyla Belediye ve Bölgeyi temsil ederler.
3.4. Yönetimin Başı
3.4.1. Ünvan, görevin niteliğini ve Karar Alma Organı ile olan ilişkiler
Birçok Eyalette Belediye Başkanı/Bölge Yöneticisi aynı zamanda Yönetimin Başı’dır.
Kuzey Ren-Westphalia ve Aşağı Saksonya Eyaletleri kendi yerel idarelerinin yapılanmasında İngiliz sistemini model almışlar ve “ikili başkanlık” (Doppelspitze)denen bir sistemi benimsemişlerdir: Belediye Başkanlığı/belediye yöneticiliği makamı tamamen temsili görevlerle ilgilenirken, belediye veya bölge yöneticileri idarenin/yönetimin başıdır. Halen güney eyaletlerindeki gelişmeleri aynen uygulamaya izin veren geçici hükümler yürürlüktedir.
Gelecekte Kuzey Ren-Westphalia ve Aşağı Saksonya’da da belediye başkanları idarenin başı olması ve Belediye veya Bölge Müdürlüklerinin lağvedilmesi öngörülmektedir.
3.4.2. Atama Yöntemi
Gelecekte tüm eyaletlerde belediye başkanları doğrudan halk tarafından seçilmesi planlanmaktadır. Görev süresi, belediyenin temsili birimlerinin yasal görev süresinden bağımsızdır (Görev sürelerinin Belediye Temsil Birimlerinin görev sürelerine bağlı olduğu Kuzey Ren-Westphalia ve Aşağı Saksonya dışında)
Bölge Yönetimleri doğrudan halk tarafından (Bavyera, Hesse, Kuzey Ren-Westphalia, Rhineland-Palatinate, Saarland, Saksonya, Saksonya-Anhalt, Thuringia) veya bölge Meclisi tarafından (Baden-Württemberg, Brandenburg, Mecklenburg-Batı Pomerania,Aşağı Saksonya, Saksonya, Schleswig-Holstein) seçilmektedirler.
Genellikle tam zamanlı belediye başkanları, bölge yöneticileri (idari müdür olarak) ve diğer üst yöneticiler “geçici devlet memuru” olarak atanırken, küçük beldelerin gönüllülük esasına dayanan Belediye Başkanları ise “onursal devlet memuru” olarak atanırlar.
3.5. Yetki ve Sorumlulukların Yerel ve Bölgesel Yönetimlerin çeşitli Birimleri arasında Dağılımı
Belediye Başkanına ve Bölge Yöneticisine ait olup da yasa veya meclis kararlarıyla kendilerine verilmiş ya da devredilmiş görevlerin dışında, belediye ve ilçelerin tüm işlerinden yasalar çerçevesinde, sırasıyla belediye temsil birimi ve bölge meclisi sorumludur. Karar Alma Organı belediye başkanı/bölge yöneticisini özel konularla ilgili kararlar almak konusunda yetkilendirebilir. Böyle bir yetkilendirme, her an iptal edilip geri alınabilir.
3.6. Yerel/Bölgesel Yönetimlerin İç Yapısına ilişkin Yasal Düzenlemeler
Yerel yönetimlerin iç yapılanmalarının yerel mevzuat hükümleriyle düzenlenmediği durumlarda yerel yönetimler “yerel yasal kararlar” (kararname-içtüzük) yayınlayabilirler.
4. KARAR ALMA MEKANİZMASINA HALKIN DOĞRUDAN KATILIMI
Halkın yerel yönetimler düzeyinde karar mekanizmalarına doğrudan katılımının en temel yöntemi, belediyenin temsil organları ve bölge meclisleri seçimleridir.
4.1. Referandumlar
Tüm Eyaletlerde yerleşime ilişkin önemli konularla ilgili olarak “halkın kararı” (Bürgerentscheid) niteliğinde, yerel referandumlar yapılabilir. “Halkın Kararı” ile nelere karar verilip nelere verilemeyeceği Eyalet anayasasında ana hatlarıyla belirtilmiştir. Bu çerçevede Belediye, diğer önemli konularla ilgili olarak yerel yasalara göre karar oluşturabilir.
“Halkın Kararı”na başvurma konusu, belli bir çoğunluğun talebi veya vatandaşların dilekçesi (Bürgerbegehren) üzerine Belediye Meclisince gündeme alınarak karara bağlanır. Böyle bir dilekçe için yürürlükteki belediye yasasında belirtilen yasal imza sayısı/oranı tutturulmalıdır (örneğin bu sayı oransal olarak Baden-Württemberg, Rhineland-Palatinate, Saksonya-Anhalt Eyaletleri için o belediyelerde yaşayanların %15i, Mecklenburg-Western Pomerania için %10, Thuringia için ise % 20 olarak belirlenmiştir).Bir tek Bavyera eyaleti anayasası bu konuda herhangi bir sınır öngörmemiştir.
Bir yerleşimle ilgili önemli bir konunun kabulü ya da reddi konusunda “Halkın Kararı”, eyalet anayasasında belirtilmiş olan gerekli minimum geçerli oy oranının elde edilmesi halinde başarılı olmuş sayılır. Kararın başarısız olması durumunda belediye meclisi konuyu yeniden ele alarak görüşür. “Halk Kararı”nın etkisi, belediye meclisinin verdiği nihai kararla eşdeğer ağırlıktadır. Bir “Halk Kararı”nın yasal olarak iki ya da üç yıl bağlayıcılığı vardır, bu süre içinde kararın değiştirilmesi, yalnızca doğrudan demokratik yollarla (örneğin yeni bir “Halk Kararı”na gitmek) mümkündür. Bu süre sonunda belediye meclisi “Halk Kararı”nı destekleyip sürdürmek veya değiştirmek yönünde karar alabilir.
4.2.Doğrudan Katılımın Diğer Yöntemleri
Doğrudan karılımın diğer yöntemleri şunlardır :
•Vatandaş başvurusu (Bürgerantrag/Einwohnerantrag):
Vatandaşlar, Belediye Meclisinden Meclis’in yetkisi kapsamında kalan, yerleşimleriyle ilgili özel bir konuyla ilgilenmesini talep edebilirler. Eyalet anayasasına göre, böyle bir talebin belli bir oranda vatandaşlarca desteklenmesi gereklidir. Kuzey Ren-Westphalia eyaletindeki Belediye yasaları, ister birey olarak isterse bir grubun üyesi sıfatıyla, her vatandaşa yerleşimle ilgili konularda Belediye Meclisine yazılı olarak öneri ve şikayetlerde bulunma hakkı tanımıştır.
•Vatandaş Derneklerinin Toplantı Çağrısı:
Vatandaş Dernekleri, o yörede yaşayan kişilere, yerleşime dair önemli konularla ilgili görüşme ve tartışma olanağı sağlamak üzere düzenli olarak toplantılar yapar. Vatandaş Dernekleri Meclis tarafından toplantıya çağırılabildiği gibi, yörede yaşayan vatandaşların gerekli en az çoğunluğunun (örneğin bu oran Baden-Württemberg için % 10 dur) yazılı başvuruları üzerine de toplanabilir. Vatandaş Dernekleri belirtilen yasal zaman süreleri içinde (genellikle 3 ay) konuyla ilgili belediye birimine önerilerde bulunabilir.
•Yerel Uzmanlarla İşbirliği: Belediye Meclisi/Bölge Meclisi:
Belediye Meclisi münferit konularla ilgili olarak gereğinde yerel uzmanlara danışabilirler. Bu uzmanlar belediye meclisinin/bölge meclisinin karar komitelerine veya danışma kurullarına kadrolu danışman olarak da atanabilirler.
5. YEREL SEÇİLMİŞ TEMSİLCİLİK GÖREVLERİNİN KAYIT VE KOŞULLARI
5.1. Seçilebilirlik ve Görev Süresi
Bu konudaki koşullar yürürlükteki seçim yasalarında belirtilmiştir. Temel şartlar arasında Alman vatandaşı veya Avrupa Birliği üyesi ülke vatandaşı olmak, 18 yaşını bitirmiş olmak ve o belediyede en az 6 yıldır yaşıyor olmak koşulları vardır.
Seçilmiş Belediye ve Bölge Meclisi üyeleri “gönüllülük” esasına göre görev yaparlar. Devlet memuru değillerdir, herhangi bir ayrıcalık, dokunulmazlık veya muafiyete sahip değillerdir.Özel yasal statülerinin ana özellikleri aşağıda sıralanmıştır:
oHalkın oylarıyla seçildikleri için görevlerini ifa etmekte özgürdürler,
oMakamın gereklerini kabul etmeleri ve bunu belirlenen süre boyunca yapmaları gerekmektedir,
oSeçildikleri belediyenin ya da kırsal bölgenin çalışanı olamazlar (kurumca istihdam edilemezler) ya da teftiş kurullarındaki belli kademelerde görev alamazlar,
oÇıkar çatışmalarının sözkonusu olduğu belirli durumların içinde yeralmaları yasaktır,
oKamu çalışanları düzenlemelerine uygun olarak kaza sigortası kapsamındadırlar,
oGörev yaptıkları temsili birimin faaliyetleriyle ilgili olarak yasal üyelik ve katılım haklarından faydalanabilirler. Bu haklar bireysel üye haklarını (örneğin toplantılara katılım hakkı, konuşma hakkı, eylem yapma hakkı, usule ilişkin diğer haklar ve oy kullanma hakkı), grup üyelik hakkını veya azınlık haklarını (örneğin toplantı çağrısı yapma ve dosyalara erişim hakkı) da kapsar.
Belediye ya da Bölge temsil biriminin herhangi bir üyesi, eşzamanlı olarak eyalet veya federal parlamentonun üyesi de olabilir. Ancak seçim yasaları, tam zamanlı belediye/bölge meclisi üyelerinin eyalet veya federal parlamentolarda eşzamanlı görev yapmalarıyla ilgili kısıtlamalar getirebilir.
Federal ve Eyalet seçimlerinin aksine devlet, yerel seçimlerde yeralan aday ya da partilere herhangi bir mali destekte bulunmaz. Adayların özel kaynaklarının yönetimine ilişkin herhangi bir düzenleme yoktur.
Yerel anayasalara bağlı olarak seçilmiş temsilcilerin görev süreleri dört ila altı yıl arasında değişir.Hesse ve Schleswig-Holstein’da seçilmişlerin görev süreleri dört yılken, bu süre Bavyera’da altı yıl, diğer tüm eyaletlerde ise beş yıldır.
Belediye Başkanı ve bölge yöneticilerinin görev süreleri ise yerel anayasalarda şöyle belirtilmiştir:
oBaden-Württemberg ve Saarland’da sekiz yıl;
oBavyera ve Hesse’de altı yıl;
oMecklenburg-Batı Pomerania’da yedi ila dokuz yıl arasında değişmektedir,
oAşağı Saksonya ve Kuzey Ren Palatinate’da beş yıl,
oRhineland-Palatinate ve Brandenburg’da tam zamanlı Belediye Başkanları/bölge meclis üyeleri için sekiz yıl, onursal başkanlar için ise beş yıl,
oSaksonya ve Saksonya-Anhalt’da yedi yıl,
oSchleswig-Holstein’da içtüzüklere bağlı olarak altı ile 12 yıl arasında değişmektedir,
oThuringia’da tam zamanlı Belediye Başkanları/bölge meclis üyeleri için altı yıl, onursal başkanlar için ise beş yıldır.
İstifaları düzenleyen kurallar da eyalet anayasalarında belirtilmiştir. Genellikle, bir meclis üyesi istifa etmek istediğinde bunu belediye başkanına yazılı olarak bildirmek zorundadır. Özellikle onursal bir görevi reddetmek –belediye temsil birimlerindeki görevler de buna dahildir- ancak çok geçerli bir neden olması halinde izin verilebilen bir durum olduğundan, istifa gerekçeleri mutlaka belirtilmelidir.
5.2. Yerel Seçilmiş Temsilcilerin Görev ve Sorumlulukları
Seçilmiş kişilerden bu görevlerini, bu ünvanın onlara sağlayabileceği kişisel çıkar ve menfaatler nedeniyle değil; bilakis, gizlilik yemininin kuralları içinde, sorumluluk bilinciyle ve çok geçerli bir mazeretleri olmadığı sürece belediyenin temsil birimindeki tüm toplantılara katılarak yapmaları beklenmektedir. Sadece Kuzey Ren-Westphalia Eyalet anayasası yerel temsilcilerin malvarlıklarını açıkça beyan etmelerini zorunlu kılmaktadır. Anayasa, görevlerinin ifası için önemli olması durumunda meclis üyelerinin belediye başkanına; ilçe temsil birimi üyelerinin ise İlçe’nin Başkanına, mal bildiriminde bulunmalarını zorunlu kılmıştır.
Bir belediyenin, bir meclis kararı nedeniyle zarara uğraması/uğratılması halinde yerel seçilmiş temsilciler cezalandırılabilir. Bu durum meclis üyelerinin şu eylemlerini kapsar:
a.Kasten ve ağır biçimde görev ihmalinin olması,
b.Hukuken yasaklı (men edilmiş) olmalarına ve bu yasağın nedenini biliyor olmalarına rağmen yine de karar verme sürecine katılmaları,
c.Hukuken yetkili olmamalarına ya da bütçe yasasının gerekli kaynakları sağlamamasına rağmen harcamaların uygunluğunu onaylamaları,(Kuzey Ren—Westphalia Yerel Anayasası, 43. bölümden alıntı,).
Ayrıca yerel seçilmiş temsilciler yerel anayasalara göre, belediye temsil organlarının toplantılarını sürekli aksatmaktan da ceza alabilirler. Bavyera anayasasının 53. Maddesi, belediye temsil biriminin başkanına, toplantıyı engelleyen/sekteye uğratan üyenin diğer üyelerin de muvafakatını almak suretiyle toplantıdan atılması yetkisini vermiştir. Bu şekilde toplantıdan çıkarılmış bir üye, 2 ay içinde böyle bir durumunyeniden tekrarlanması halinde, 2 ya da daha çok toplantıya gelmeme cezası ile cezalandırabilir.
Herhangi bir belediye meclis üyesi, belediye temsil biriminin toplantısına veya oylamasına katılmazsa, Bavyera Anayasasının 48. Maddesi uyarınca belediye meclisi kendisini 200 Alman Markına kadar para cezası ile cezalandırabilir. Bunun yanı sıra Meclis, iki kez görevi ihmalden dolayı ceza almış bir meclis üyesinin yetkilerini geri alarak kendisini 6 ay meclis toplantılarına katılmaktan men edebilir.
Meclis üyelerinin görev sürelerinin sona ermesinden sonraki eylem ve faaliyetleri ile ilgili herhangi bir kısıtlama yoktur. Ayrıca, bu kişiler bir yandan temsili bir birimin üyesi olarak görev yaparken diğer yandan mesleklerini icra edebilir ya da önceki görevlerini sürdürebilirler, çünkü kendilerine mesleki katkı ve özellikleri için herhangi bir ek ödenek sağlanamamaktadır.
5.3. Çalışma Koşulları
Çalışma koşulları büyük oranda belediyelerin büyüklüğüne ve meclisin ne kadar yetkiyi kendilerinde saklayıp ne kadarını belediye başkanına devrettiğine bağlıdır. Genellikle meclis toplantıları akşamları yapılmaya çalışılmaktadır, böylece yerel temsil görevinin dışında temsilcilere, kendi işlerini yürütebilmeleri için yeterli zaman sağlanabilecektir. Görevlerini gereğince yapabilmeleri ve yürütebilmeleri amacıyla yerel yönetimler üyelerine, çalışma odaları, ekipman ve ofis malzemeleri gibi gerekli donanım ve ekipmanları sağlamak zorundadır.
Bilgi ve dokümantasyon genellikle yerel birlikler tarafından sağlanmaktadır. Siyasi partiler, onların vakıfları ve en çok da yerel çalışma enstitüleri, adaylara veya yerel temsilcilere görev alanları ve yerel siyasi konularla ilgili yeterli bilgiyi sağlamaktadırlar.
Tüm eyalet anayasaları, hiç kimsenin herhangi bir meclis, ilçe temsil birimi veya komite üyeliği görevini kabul etmekten veya icra etmekten alıkonamayacağını hükme bağlar. Böyle bir görev için başvuran herhangi bir çalışan aleyhine herhangi bir ayrımcılıkta bulunulamaz. Böyle bir talep, kimse için işten çıkarma veya işten atma gerekçesi de olamaz. Ayrıca meclis, ilçe temsil birimleri veya komitelerinin üyeleri; görevlerinin gerektirmesi halinde, çalışmakta oldukları işlerden izinli sayılabilirler. Genel uygulama olarak, yerel seçilmiş bir temsilcinin yaptığı işin temsil görevleriyle ve onun yetkileriyle doğrudan çakışması halinde; ya da meclisin, ilçe temsil birimleri veya komitelerin talebi ile yürütülüyor olması veya çalışma saatleri dışında yapılmasının mümkün olamadığı durumlarda izin “zorunlu” olarak mütalaa edilmektedir (Kuzey Ren-Westphalia Anayasasının 44. Bölümü).
Belediye temsilcilerinin yıllık izinleri ile herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Bu kişilerinçalışmakta oldukları işlerine de devam ediyor olmaları halinde bu işlerinden yıllık izin alabilirler. Yıllık izinde olmak, toplantılara katılmamak için geçerli bir mazeret sayılmaktadır.
Tam-zamanlı belediye başkanları ve bölge yöneticileri de diğer devlet memurları ve kamu çalışanları ile aynı izin haklarına sahiptir.
5.4. Ücretler
Yerel temsilciler yaptıkları işleri sürdürdükleri ve temsil görevlerini çalışma saatleri dışında yaptıklarından dolayı, kendilerine tahakkuk eden herhangi bir ücret yoktur. Ancak eyalet anayasaları, yerel temsilcilere bu görevden dolayı kaybettikleri gelirlerin ve özel harcamalarının karşılanması amacıyla bir “masraf ödeneği” ninsağlanabileceğini öngörmektedir. Masraf ödeneği standart bir tutar olarak veya toplantı başına ödenebilir. Bu ödeneğin amacı telefon masrafları, posta, kitap, temsil giderleri vb. gibi görevin gerektirdiği harcamaların karşılanmasıdır.Yerel temsilciler, çalışma saatleri içinde temsil görevlerini icra etmeleri nedeniyle uğradıkları gelir kayıplarının karşılanmasını da talep edebilirler. Kaybedilen gelir, yerel temsilcinin çalışamadığı düzenli çalışma saatleri üzerinden hesaplanır. Bunların karşılıkları ise ya yerel yönetimin resmi içtüzüklerinde belirtilmiş olan standart saat ücretleriyle hesaplanarak, ya da fiili/reel ve sabit kayıp tazminatı toplamı olarak ödenir. Örneğin, Kuzey Ren-Westphalia yerel anayasası, bir yerde ücret karşılığı çalışmayan (veya az bir ücret karşılığı çalışan) ya da serbest çalışan (örneğin haftada 20 saatten az çalışan),ve en az iki kişilik bir evi geçindirmekle yükümlü kişilere, seçilmişlik görevleri gereği evlerinden ayrı geçirdikleri saatlerin karşılığında asgari standart saat ücretinin ödenmesini veya alternatif olarak, başvurmaları halinde zaruri masrafları için “hane yardımı” ödemesi yapılmasını hükme bağlamıştır.
Masraf ödeneği tutarları, ya eyalet yönetiminin tüzüklerinde belirtilir veya eyalet yasalarının koymuş olduğu sınırlar baz alınarak yerel yönetim tarafından hesaplanır.
Tam zamanlı belediye başkanları ve bölge yöneticilerine, geçici devlet memurları statüsünde, belediyenin nüfusuna bağlı olarak belirlenen bir ücret ödenir.
Yerel temsilcilere gelir kayıpları karşılığı bir ödeme yapıldığında bu, olağan gelirlerinin bir parçası olarak değerlendirilerek tamamı vergiye tabi bir kazanç sayılır. Masraf ödenekleri vergiden muafdır. Ancak bunlar genellikle standart bir toplam olarak hesaplandığından, yapılan harcamaların gerçek karşılığı değildir. Onursal üyeler için ise vergiden muaf asgari tutarın üzerindeki miktarlar vergiye tabidir. Tam zamanlı temsilcilere yapılan masraf ödeneği ödemeleri tamamen vergiden muafdır.
Tam zamanlı belediye başkanı/Bölge yöneticilerine yapılan ödemelerin tamamı vergiye tabidir.
Gelir kayıplarına karşılık olarak ödenen tazminatlar, kişinin zorunlu sağlık ve yaşlılık sigortaları hesaplanırken gelirlerinin bir parçası sayılarak göz önüne alınır.Masraf ödenekleri bu kapsama dahil edilmez.
Tam zamanlı belediye başkanı/bölge yöneticileri, diğer kamu görevlileri gibi yaşlılık sigortalarına kendileri katkıda bulunmak zorunda olmadıklarından ve zorunlu olarak bir sağlık sigortası kapsamına alınmadıklarından, gelirlerinden sağlık sigortası ve emeklilik primi kesintileri yapılmaz.
Sağlık masrafları yasalar çerçevesinde genellikle yerel yönetimler tarafından yapılan eşit katkılarla (pro rata)ve kişinin isteğe bağlı ek sigortasından ödenir.
5.5. Cinsiyetlerin Temsili
Bu konudaki tüm çabalara karşın, cinsiyetlerin toplumdaki oransal paylarına karşılık gelen cinsiyet temsili yerel temsil görevlerinde henüz sağlanamamıştır. Geçmiş istatistikler göstermiştir ki, yalnızca nüfusu 10,000 den fazla olan yerleşimlerde kadın yerel temsilcilerin oranı,o belediyede yaşayan kişilerin sayısına uygun biçimde artış göstermektedir. Yine istatistiklere göre kadın temsilcilerin oranı halen % 21.8 dir. Nüfusu 100,000 in üzerindeki büyük yerleşmelerde bu oran yaklaşık %31, nüfusu 50,000 ila 100,000 arasında olan yerleşimlerde yaklaşık %25 ve 10,000-20,000 arası nüfus barındıran yerleşimlerde de %19 seviyesindedir.
6. YEREL VE BÖLGESEL YÖNETİMLERİN ÇEŞİTLİ KADEMELERİ ARASINDA YETKİLERİN DAĞILIMI
6.1. Yetki Dağılımının Düzenleyen Esaslar
Belediyelerin ve kırsal bölgelerin yetki ve sorumlulukların temeli, yerel sorumluluk (yerel özerklik) kapsamı içinde kalan tüm yerel konuların, ‘özerk yönetim hakkı’na dayanmaktadır
oBelediyelerin yetkileri, belediye sınırları içindeki tüm kamu işlerinden sorumlu olmak ilkesine (evrensellik-universality) dayanmaktadır;
oBölgelerin belediyelerarası, bütünleyici ve –her eyalette (Länder) değil- dengeleyici işlevleri vardır. Yasa başka türlü bir düzenleme öngörmediği sürece; bölgeler kendi alan sınırları içinde kalan belediyelerin kapasitesini aşan tüm kamu görevlerini ve hizmetlerini yapmakla sorumludur. Kırsal bölgeler ise kendilerini, verilmesi gereken standart hizmetlerle ve tüm kırsal bölgede yaşayan vatandaşlara veya en azından büyük bir kısmına hizmetle sınırlamalıdırlar.
Eyaletler belediyeler ve bölgelerden bir takım görevler (yükümlülükleri kapsamında kalan) talep eden yasalar çıkartabilirler, ancak belediyeler ve bölgeler bu görevleri kendi inisiyatifleriyle de yürütebilirler. Gerek duyulması halinde eyaletler, denetim birimlerinin emir ve direktiflerini (direktiflerle belirlenen zorunlu görevler) yayınlama hakkına sahiptir ancak emir/direktif yayınlayabilme haklarının sınırları yasal olarak tanımlanmalıdır.
Kuzey Ren-Westphalia gibi yerel idari seviyedeki eyalet idare birimleri yetersiz olan eyaletlerdeki belediye ve bölgelere devredilen eyalet yetkileri, eyalet idare birimleri tam olan eyaletlere göre daha fazladır.
Şehir eyaletleri, hem eyalet hem de belediye görevlerini birlikte icra etmektedirler. Yetkiler ana kurum ve ilçe (Bezirk) yönetimleri arasında, idari işlerin önem veya ihtiyaca göre “sıralanması” ilkesiyle dağıtılmıştır.
6.2. Yerel ve Bölgesel Yönetimlerin kendilerine verilen Haklarla ilgili Yeterlilikleri
Bu bölümün sonundaki tabloda gösterildiği üzere yetkiler eyaletten eyalete, kısmen de eyaletlerin büyüklüğüne göre değişmektedir. Dolayısıyla tablolar çeşitli seviyeler arasındaki yetki dağılımlarını kabaca tanımlayabilmektedir. Tabloyu doldururken “eyalet”in federe eyaletleri (Länder), “ara kademe” (intermediate)nin kırsal bölgeleri (Landkreise), Bavyera’da “ilçe” (Bezirke)leri (belediye düzeyinde yeralan), ve “belediye” (municipality)nin de şehir ve belediyeleri (Städte und Gemeinden) tanımladığı varsayılmıştır.
Birtakım eyaletlerde, belirli görevler özellikle belirli kademelerdeki idarelere “ortak görev” olarak tevdi edilebilir. Ayrıca belli kademeler için zorunlu olan görev ve hizmetler, başka bir kademede gönüllü olarak yapılan hizmetlerden olabilir.
Belediyeler, kendi görev ve sorumluluklarını nasıl yerine getireceklerine karar vermek konusunda büyük ölçüde serbesttirler, bu durum aynı zamanda yerel özerklik ilkesinin de bir gereğidir. Bu yönetimler hizmetleri, kendileri sağlayabildikleri gibi üçüncü taraflara (örneğin; özel hizmet sağlayan kuruluşlar) da ihale edebilirler.
Eyaletler ve yerel yönetimler, planlama ve finansman, yasal düzenlemeler kapsamında, yol gösterici kılavuzlar, idari hükümler, teşkilatın planlaması, fiziki planlama ve gelişim planları ile yapısal ve yatırım programları bağlamında, son derece karmaşık ve birbirine bağlı, iç içe geçmiş bir yapı sergilerler. Buna rağmen sorumlulukları açık biçimde tanımlanmıştır.
Yasalar eyaletleri veya diğer yerel kademeleri, belli hizmetleri yapmak konusunda özel olarak yetkilendirmemişse, Belediyeler tüm işleri ve hizmetleri yerine getirmekten sorumludur.
Yerel ve bölgesel yönetimlerin eyaletler adına yerine getirdiği hizmetler “emredilmiş görevler”(directive responsibilities) olarak adlandırılır. Bu tip görevlere örnekler şöyle sıralanabilir:
o Kamu güvenliği ve kamu düzenine ilişkin olağan sorumluluklar (örneğin; yerel polis kurumu, kayıt sistemi, medeni durum kayıt sistemi);
o Seçimlerin gerçekleştirilmesi,
Önemli zorunlu görevler (direktiflerde yeralmayan) de şunlardır:
o çevrenin korunmasına ve kamu sağlığına ilişkin olanlar (örneğin içme ve kullanma suyunun temini, atık su deşarjı, çöplerin atılması, cenazeler)
o itfaiye;
o eğitim sisteminde genel ve meslek okullarından sorumlu birimler,
İhtiyari (isteğe bağlı) sorumluluk alanları da şunlardır:
o belediye veya kırsal bölgenin genel idaresi,
o eğitim sistemi (zorunlu eğitimden ayrı);
o sağlık sistemi;
o sosyal kurumlar,
o konut inşaatı ve kent planlama,
o trafik yönetimi,
o kamu hizmetleri ve faaliyetleri;
o kültür, rekreasyon ve spor.
“Ortak görev alanları”nın en yaygın örneği, genel eğitim okullarıdır. Belediyeler gerekli tesisleri (özellikle okul binaları) sağlarken, eyaletler de gerekli personeli sağlamakla yükümlüdür.
Bir belediyenin bir hizmeti götürmekte yetersiz kalması durumunda belediye, bu hizmet(ler)i sağlayabilmek için diğer yerel yönetim birimleriyle bir araya gelerek, yasal biçimde belediye işbirlikleri oluşturmalıdırlar/oluşturabilirler (örneğin amaç-odaklı birlikler).
6.3. Yerel ve Bölgesel Yönetimlerin, Ulusal, Ekonomik ve Mekansal Planlama çalışmalarına Katılımı
Yerel yönetimlerin mekânsal planlama çalışmalarına katılması zorunludur. Ancak bu katılımın yöntemleri eyaletten eyalete değişiklik gösterir. Örneğin, Kuzey Ren-Westphalia’da bölge planlama, eyalet ve yerel yönetimin ortak sorumluluğunda, halk onayını olabilecek en yüksek düzeyde almayı amaçlayarak hazırlanır. İlçe Planlama Konseyleri (Bezirksplanungsräte) eyalet planlama yasasını orta kademe idari düzeyde de uygulayabilmek amacıyla oluşturulmuştur. Planlama Konseyi üyeleri yerel temsil birimleri tarafından seçilir.
İlçe Planlama Konseyleri arazi gelişim planları hazırlanırken, tarafsız ve usule uygun kararlar alarak yasalara uygunluğunu sağlarlar. Başka bir deyişle, şehir ve yerleşimlerin temsilcileri, eyaletin planlama hedeflerininyerel ölçekte uygulanabilmesi için arazi gelişim planları kararlarını üretirler. Arazi gelişim planlarıyla ilgili olarak eyaletin görevi; yalnızca taslak planları hazırlamak, plan hazırlık aşamalarını yürütmek ve hazırlanan planların İlçe Planlama Konseyince tamamlanmasından sonra yasal denetimin bir parçası olarak onaylamakla sınırlıdır.
6.4. Yerel ve Bölgesel Yönetimlere devredilen Merkezi Yönetim Görevleri
Yerel ve Bölgesel yönetimlere, merkezi yönetim adına yetki verilen işlerden bazıları şunlardır:
Kişilerin medeni hallerine ilişkin kayıtların tutulması (kayıt bürosunun yetki sınırları içinde), ikamet kayıtlarının tutulması (vatandaş ikamet bürosunun yetki sınırları içinde),Pasaport ve kimlik kartlarının verilmesi, kamu güvenliği ile ilgili görevler ile ulaşım düzeni, sanayi ve imar yasalarıyla ilgili düzenin sağlanması. Belediyeler, eyaletin ve devletin çeşitli konulardaki siyasi kararları için gerekli istatistiklerin yapılmasına da yardımcı olurlar. Eyalet, devlet ve Avrupa Parlamentoları seçimleri; okul çağındaki çocukların ve askerlik çağındaki gençlerin belirlenmesi; konut, eğitim ve geçim yardımlarının ödenmesiyle ilgili kararlar ile sosyal güvenlik konularında devlet, Belediyelerle işbirliği yapar.
Bölge Yönetimi yalnızca kırsal bölgenin yönetimi –bir yerel yönetim- olmayıp, aynı zamanda kamu çalışanlarıyla bir eyalet yönetimidir. Kendisine delege edilmiş herhangi bir görev yoktur, eyalet kendi kurumunun hizmetlerini belirler.
6.5. Yerel veya Bölgesel Yönetimler ile Merkezi Hükümet arasındaki Yetki Dağılımında Önemli Değişiklikler Yapan Teklif ve Yasalar
Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki yetkilerin yeniden dağılımına ilişkin idari reformlar halen devletin her kademesinde tartışılmaktadır. Bu kapsamda yerel kademeye daha çok görev vermek ve yerel düzeydeki mevcut eyalet hükümetini belediyelerle ve bölge yönetimleriyle birleştirip bütünleştirmek konusunda güçlü bir eğilim mevcuttur.
7. YERELYÖNETİM BİRLİKLERİ VEYA YEREL VE BÖLGESEL DÜZEYDEKİ DİĞER İŞBİRLİĞİ ŞEKİLLERİ
7.1. Ortak çıkarlara Yönelik Hizmetlerin Yerine Getirilmesinde Kurumsallaşmış İşbirlikleri
7.1.1. Yasal Yapı
Görev ve yetkilerin değişimine ilişkin Belediye işbirlikleri yasalarla düzenlenir (belediye işbirliklerine ilişkin yasalar, belediye yönetmelikleri, özel yasalar).
7.1.2 Konsorsiyumların ve ortak yönetimlerin Yapısı
Belediye işbirliklerinin çok çeşitli şekilleri vardır:
o Yerel Çalışma Grupları (Kommunale Arbeitsgemeinschaft):
Bu Belediyelerin, Belediye Birliklerinin ve diğer tüzel kişiliklerin (özel ve kamu hukukunda belirtilen tüzel kişilikler) bir araya geldiği bir Oda’dır. Çalışma grubu, tüm üyeleri ilgilendiren konularda, işlerin en uygun maliyetle ve verimli şekilde yapılabilmesi amacıyla bireysel üyelerin planlamalarını koordine ederek ortak çözümler üretir. Çalışma Grubu üyelerini bağlayıcı ve bireysel üye kurumların yetki alanlarını etkileyen kararlar alamaz.
o Kamu Hukukuna bağlı olarak yapılan Anlaşmalar (öffentlich-rechtliche Vereinbarung):
Belediyeler ve Belediye Birlikleri arasındaki işbirliğinin bu yasal şeklinde, katılımcılardan biri diğer katılımcıların görevlerini de üstlenir ve/veya onların adına yürütür. İşlerin Ortak kurumlar tarafından ortaklaşa yürütülmesine ilişkin anlaşmalar yapmak da mümkündür.
o İdari Birlikler (Zweckverbände):
Belediyeler ve kırsal bölgeler bazı görevleri yerine getirebilmek için İdari Birlikler oluşturabilirler. Genelde bu tür birlikler özel bir amaç için oluşturulursa da birçok hizmeti yerine getirmek için de kurulabilirler. Çoğunlukla bu tür birlikler gönüllü oluşumlardır. Ancak Yasa, zorunlu görev ve hizmetlerin ifası için yerel yönetim birliklerinin zorunlu olarak oluşturulmasına da izin vermektedir.
Herhangi bir İdari Birlik kurulduğunda bu birliğe dahil olan belediyelerin ve kırsal bölgelerin yetkileri yeni tüzel kişiliğe devrolur (İdari birlik= kamu tüzel kişisi).
Bunlar, yerel yönetimler arasındaki en yaygın işbirliği biçimleridir. Planlama Birliği ya da Okullar Birliği gibi Yerel birlikler, başka yasalara bağlı olarak oluşturulabilirler.
Eyaletlerin son yıllarda yapmış oldukları belediye ve alan reformlarına bağlı olarak etkin yerel özerkliği amaçlayan belediye birlikleri de kurulabilir. Genellikle, geniş üniter belediyelerin oluşturulmadığı eyaletlerde, belediyeler için belli birlik türleri öngörülmüştür. Bunlar:
o Özerk kalmış veya yasayla kurulmuş belediyeler tarafından oluşturulmuş Belediye İdari Birlikleri (Verwaltungsgemeinschaften):
İdari Birlikler belediyelerin kendilerine devredilmiş yetkileri içindeki görevleri (eyalet görevleri) yürütürler. Üye belediyelerin diğer görevleriyle ilgili olarak onların bir Kurumu gibi işlev görürler. Bunu yaparken, idari hazırlıkları yapar, üye belediyelerin Kararlarını uygular ve günlük idari işlerini yürütürler.
o Ajanslar (Ämter)
Belediyeler, “ajans” kurduklarında da özerk yapılarını korurlar. İdari işler Ajans seviyesinde denetlenirken, görevler özerk belediyenin kendisinde kalır. Buna karşın bazı görevler Ajans’ın yetkisine devredilebilir.
Bazı eyaletlerde birtakım bölgeler arası görevleri yürüten yüksek düzey belediye birlikleri de mevcuttur. Buna örnek, Baden-Württemberg’de, kent ve kırsal bölge birliklerinin sosyal yardım ve gençlere yardım amacıyla, bölgeler arası ajanslar şeklinde oluşturdukları “eyalet refah birlikleri” (Landeswohlfahrtsverbände)dir. Kuzey Ren-Westphalia’daki bölge birlikleri (Landschaftsverbände) ile Bavyera ve Rhineland-Palatinate’da İlçeler (Bezirke), buna benzer kuruluşlardandır.
7.1.3. Konsorsiyum ve Ortak Yönetimlerin Yetki Alanları
Yerel işbirlikleri yerleşimlerinbireysel olarak idari kapasitesini aşan veya ekonomik ve etkin olması açısından yalnızca büyük birimler tarafından yürütülmesi uygun olan işleri de içine alır. Özel yasalarla öngörülenlerin yanı sıra bu işbirliklerin tercih edilen amacı; içme suyu temini ve atık su arıtması, çöplerin ve hayvan atıklarının imhası, yolların inşası ve bakım-onarımı, rekreasyon alanlarının geliştirilmesi ve bakımı, yetişkin gece okullarının bakımı ile yangın koruma ve kurtarma hizmetleridir.
7.1.4. Yapılanma Biçimleri, Üye Yönetimlerle İlişkiler, İşleyiş Biçimleri
Bahsedilen idari birlikler ve Ajanslara ilave olarak, Bölüm 7.1.2 de belirtilen yerel işbirliği yöntemleri arasında yalnızca İdari Birlikler (Zweckverbände) ayrıntılı bir yapıya sahiptir. İdari Birliklerin ana birimleri, Birlik Meclisi ve Birlik Yöneticisi/Başkanı’dır. Buna ek olarak, idari bir Konsey (Birlik Meclisinin küçük ölçeklisi) de oluşturulabilir (yasaların öngörmesi halinde).
Birlik Meclisi, Birliğin ana organıdır. Birlik üyelerince seçilen temsilcilerden oluşur. Birlik Meclisi Belediye Meclisine veya Bölge Meclisine karşılık gelen bir niteliğe sahiptir.
Birlik Yöneticisi/Başkanı, Birlik Meclisi tarafından seçilir. Birlik İdaresinin Yöneticisi/Başkanı ve yasal temsilcisidir. Birlik Yöneticisinin/Başkanının statüsü, belediye başkanı ya da bölge yöneticisi ile eşdeğer bir pozisyondadır.
Birlik İdari Meclisinin veYöneticisinin/Başkanının yetkileri, yasalarda veya birlik tüzüğünde tanımlanmıştır.
Kendi gelirinin olmaması veya yetersiz olması halinde Birlik, finansal ihtiyaçları için üyelerinden aylık aidatlar tahsil edebilir.
Yasal olarak özerk bir kamu hukuki işbirliği kurumu olanİdari Birlik, yetkilerini üye belediyelerden ve kırsal bölgelerden almaktadır. Bu üyeler Birlik Meclisinde, oyları ile Birliğin görevlerini Birlik tüzüğüne uygun icra etmesi konusunda yönlendirici rol oynarlar.
7.2. Ulusal veya Bölgesel Düzeydeki Yerel Yönetim Birliklerine ilişkin Yasal Hükümler ve Bunların Merkezi Yönetimlerle İlişkisi
Eyalet (Land) sınırlarının dışındaki yerel yönetimlerle yapılacak işbirliklerinin hukuksallığını sağlamak için,anlaşmalar genellikle taraf eyaletler arasında görüşülür.
7.3. Farklı ülkelerin Yerel /Bölgesel Yönetimleriyle Yapılacak İşbirlikleri
Gerçek bir yerinden yönetim, yerel yönetimlerin kendi inisiyatifleriyle diğer ülkelerin yerel yönetimleriyle de işbirliği yapabilme haklarını içerir. İşbirlikleri konusundaki tek kısıtlama, yerel yönetimlerin yasalarla tanımlanmış olan yetkilerinden kaynaklanabilir.
Almanya, 21 Mayıs 1980 tarihinde "Yerel Topluluklar ve Yönetimler Arasında Sınırötesi İşbirliği Avrupa Çerçeve Sözleşmesi" ne taraf olmuştur. Bu Sözleşmeyle Almanya, özellikle sınır yerleşimleri ve yönetimleri arasındaki sınır ötesi işbirliklerini desteklemek konusunda taahhütte bulunmuştur.
Bu Çerçeve Sözleşme kapsamında, Almanya ve komşu eyaletler arasında geleneksel sınır ötesi işbirliklerinin ötesinde, yerel toplulukların kamu hukuku temelinde işbirliği yapmasına olanak sağlayan çerçeve anlaşmalar oluşturulmaya başlanmıştır.
Bu anlaşmalar şu şekildedir:
o Federal Almanya Cumhuriyeti Hükümeti, Federal Almanya Cumhuriyeti, Aşağı Saksonya, Kuzey Ren- Westphalia ile Hollanda Krallığı arasındaki 23 Mayıs 1991 tarihli Anlaşma,
o Federal Almanya Cumhuriyeti Hükümeti, Fransa Cumhuriyeti Hükümeti, Lüksemburg Büyük Dükalığı Hükümeti ile Solothurn, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Aargau ve Jura Kantonları adına İsviçre Federal Meclisi arasında, sınır yerleşimleri ve yerel kamu birimleri arasındaki sınır ötesi işbirlikleri konusunda 23 Ocak 1996 tarihli Anlaşma,
o Kuzey Ren-Westphalia, Rhineland-Palatinate,Walloon ile Belçika’nın Almanca konuşan yerleşimleri arasında 8 Mart 1996 tarihli sınır yerleşimleri ve yerel kamu birimleri arasında sınırötesi işbirliği anlaşması,
Almanya, medeni hukuk temelindeki sınırötesi işbirlikleri konusunda uzun bir geleneğe sahiptir. Çalışma grupları, Birlikler (örneğin Euregio), ortak girişimler ve ortaklık anlaşmalarıyla, çok sayıda yerel sınırötesi ilişkileri bulunmaktadır. Almanya’nın hemen hemen tüm sınır yerleşimlerinde bu tür ilişkiler oluşturulmuştur.
Örneğin Almanya-Hollanda ve Almanya-Belçika sınırında, ülkelerinin sınır bölgelerinde konumlanmış olmaktan kaynaklanan sorunları çözmek ve ilgili alanlarda sınırötesi yerel ve bölgesel işbirliklerini yoğunlaştırmak üzere kurulmuş sınırötesi birlikler mevcuttur. Münsterland-Twente bölgesindeki Euregio, Aşağı Ren-Wahl bölgesindeki (Grenz-regio) Regio Rhein-Wahl, Aşağı Ren-Kuzey Limburg bölgesindeki Rhein-Maas Nord ve Aachen sınır bölgesi-Güney Limburg’daki Euregio Maas-Rhein bu Birliklerden birkaçıdır.
Euregio Rhein-Waal 1 Kasım 1993 de, Avrupa’dakamu hukuku altında kurulmuş olan ilk sınırötesi işbirliği kuruluşudur.
Diğer uluslararası birlikler, farklı hukuki yapı ve oluşumlara sahiptir. Ortak özellikleri ise uluslar arası çalışmalarının kamu hukuku değil de özel hukuk kapsamında yeralmasıdır.
Bu uluslar arası birliklerin yasal iç yapıları ulusal hukuka göre değişiklik göstermektedir. Örneğin Euregio’da, yerel kayıtlı bir dernek olan ve yerel çalışma gruplarının yasalarıyla ilgili olarak çalışmalar yürüten Rhein-Ems, Hollanda’da Belediye İşbirlikleri Yasasına uygun, kamu hukuku kapsamında kurulmuş olan iki Hollanda’lı yerel işbirlikleri birliği ile beraber çalışmaktadır.
Euregio Maas-Rhein için ise farklı bir yaklaşım benimsenmiştir; burada, Hollanda Yasalarına uygun olarak tüm uluslar arası kurumlar bir Vakıf altında toplanmıştır.
Almanya-Hollanda uluslararası birlikleri altındaki tüm belediyelerin işbirlikleri, gönüllülük esasına dayanmaktadır. Çalışma amaçları aşağıda belirtilen alanları da içine alan geniş bir yelpazeyi kapsar:
o sınıra ilişkin günlük sorunlar,
o ekonomi ve istihdam;
o çevre ve tarım;
o trafik;
o okullar ve eğitim;
o turizm, afet yardımları ve kurtarma hizmetleri.
Bu birlikler uluslararası yetkilerini, temel olarak üye ülkelerin temsilcilerinden oluşan uluslararası “parlamenter” meclislerden almaktadırlar.
Günlük çalışmalar esas olarak çalışma grupları ve sekreterler tarafından yürütülmektedir. Almanya-Hollanda sınır bölgelerindeki belediye birliklerinin temel finansman kaynağı katkılardır, bunun yanısıra dış kaynaklı kurumsal yardımlar ve proje yardımları da almaktadırlar.
Yerel/Bölgesel yönetimler arasındaki işbirlikleri, “kardeş şehir”leri de kapsamaktadır. Birçok Alman kentinin kardeş şehri vardır, bunların bazıları Avrupa’nın dışındadır. Ancak “kardeş şehir” kavramını düzenleyen herhangi bir yasal hüküm bulunmamaktadır.
Almanya’daki yerel yönetimler uluslararası yerel ve bölgesel yönetim birliklerine katılmak konusunda özgürdürler. Birçok yerel yönetim, halen Avrupa Belediyeler Konseyi –Almanya Bölümü- ve Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği (IULA)nın üyesidir.
8. FİNASMAN
Yerel yönetimlerin gelirleri şöyle sıralanabilir:
o Vergiler: ana gelir kaynağı olup, 1996’da yerel yönetim gelirlerinin %30.55 ini oluşturmaktaydılar,
o Eyalet/devlet hibeleri: İkinci büyük gelir kaynağıdır, yine 1996 da tüm gelirlerin % 34.63 ünü oluşturmuştur,
o Harç ve katkılar: yerel yönetim gelirlerinin %15.11 ini oluşturmaktadır,
o Diğer katkılar: yerel yönetim gelirlerinin %19.71 ini teşkil etmektedir.
8.1. Vergiler
8.1.1. Yerel ve Bölgesel Yönetimlerin ‘kendi vergileri’
Vergiler eyaletlere göre değişiklik gösterdiklerinden burada sadece temel bilgiler verilmekle yetinilecektir. Anayasa’nın 106. Maddesinin 6.paragrafına göre belediyelerin tahsil etmekle yetkili oldukları vergiler şunlardır:
o Emlak vergileri (arazi vergisi ve ticari vergiler/alım-satım vergisi)
o Yerel tüketim ve harcama/gider vergisi
Bu bağlamda, belediyeler aşağıdaki gerçek vergileri tahsil edebilmektedirler:
o Ticari vergiler;
o Arazi vergisi (A) (tarım ve ormanlık alanlar)
o Arazi vergisi (B) (Emlak)
Bu vergiler belediyeler tarafından belirlenmekte ve toplanmaktadır. Bu da Mali İdare tarafından vergi beyannamelerine dayanılarak yapılmaktadır. Belediyelerin ticari vergileri ve arazi vergilerinin oranlarını belirleme yetkisi vardır (cf. 8.1.3). Belediyeler ticari vergilerden bir kısım payları eyalete ve devlete aktarırlar. Bu paylar ilk kez 1969 da maaşlardan ve gelirlerden kesilen “belediye vergi payları” olarak konmuştur.
8.1.2. Eyalet vergilerine ek olarak kesilen vergiler
Yerel yönetimler, Eyalet vergilerine ya da federal yasalar veya eyalet yasalarıyla öngörülmüş vergilere ek olarak, yerel tüketim ve harcama vergilerini de tahsil edebilmektedirler.Böyle bir vergilendirmenin yasal dayanakları kısmen eyalet yasalarında, kısmen de eyaletin yerel vergi yasalarıyla öngörülmüş yükümlülükleri düzenleyen yerel yönetim yönetmeliklerinde yeralmaktadır. Bu ek vergiler aşağıda belirtilen türleri kapsamaktadır:
o köpek sahipliği vergisi;
o avlanma vergisi (genel olarak bu vergi şehirler ve kırsal bölgeler tarafından toplanmaktadır);
o eğlence vergisi (kumar makineleri, film gösterileri, dans ve striptiz gösterileri, minyatür golf ile bowling gibi para karşılığı yapılan gösterilerden alınan vergiler)
o içki vergisi (bira hariç, anında tüketim için satılan tüm diğer içkiler vergilendirilmektedir)
o alkollü içki satış ruhsatı vergisi (alkollü içki satan yerlerin açılabilmesi için)
o ikinci konut vergisi (asıl konut dışında başka bir konutun da kullanılması halinde)
8.1.3. Vergi Oranları ile Yeni Vergiler İhdas Edilmesine ilişkin Kararlar
Belediyeler, emlak vergisine uygulanacak vergi oranlarını yerel yönetim çerçevesinde ve kendi yetkileri ile belirleyebilirler. Buna ek olarak harcama vergisi oranları, yönetmeliklerle belirlenir. Bu vergilerin tahsilâtında, yalnızca eğlence vergisi için yasal bir çerçeve kapsamında hareket etme zorunluluğu vardır.
Birçok Eyalette yasalar, eyalet yasalarıyla belirlenen vergilerle eşdeğer olmamaları kaydıyla, özellikle yerel tüketim ve harcama vergilerini yerel yönetimlerin kendilerinin belirlemesini ve tahsil etmesini öngörmektedirler. Bu vergiler Eyalet Anayasasının 105. Madde, 2a paragrafı kapsamında,‘eyaletin istisnai yasama yetkisi’ veya yine aynı yasa, aynı maddenin 2. Paragrafında belirtilen ‘rekabetçi yasama yetkisi’ olan vergilerden olmak zorundadır. Genellikle bu ve benzeri vergilerin konması Yüksek Denetim Kurumu’nun onayını gerektirmektedir.
8.1.4. Ortak Vergiler
Anayasa’nın 106. Maddesi uyarınca belediyeler, Federal Eyaletlerden ve devletten ayrı olarak gelir vergileri ile katma değer vergisinden bir kısım pay alabilmektedirler. Bunların gelir vergisinden alacakları tahsilât payları, Belediye Gelirleri Reform Yasasının 1. Paragrafına dayanılarak belirlenmiş olup, mevcutta maaşlardan kesilen vergiden ve tahakkuk etmiş gelir vergilerinden federal eyalete intikal eden kaynakların % 15 i kadardır (gelir vergisi belediye payı). Belediyelerin topladıkları bu paylar belediyeler arasında dağıtılır ve her belediye topladığı gelir vergisi oranında pay alır.
Halen belediyelerin katma değer vergisi payları %2.2 civarındadır. Bu pay eyaletler tarafından belediyelerin konumlarına ve ekonomik gücüne göre dağıtılır.
8.2. Üst Birimlerden/Makamlardan Gelen Hibeler
8.2.1. Hibe Türleri
Hibeler (geri ödenmesi zorunla olmayan fonlar) üst makamlar tarafından, eyaletin “belediyelerde finansal eşitleme” yasalarına veya özel hükümler kapsamında dağıtılır. Federasyon tarafından belediyelere dağıtılan fonlar da eyalet bütçeleri kanalıyla yönetilir.
Hibelerin miktarı ve yapısını belirleyen öncelik, eyaletin yapısı ve ekonomik gücüdür.
Belediyelere dağıtılan hibeler aşağıda açıklanmıştır:
Genel Hibeler: herhangi özel bir amacı olmayıp esas olarak belediyelerin değişken vergilendirme kapasitelerini eşitlemeye yönelik hibelerdir.
o o o Zorunlu hizmetlerden dolayı oluşan maliyetleri karşılamaya yönelik hibeler,
o o Okul servislerinin maliyetini karşılamaya yönelik genel hibeler,
o Yol tamir-bakımları için verilen hibeler,
o Sosyal yardımlardan ve savaş kurbanlarına yardım kurumlarından doğan maliyetlerin karşılanması,
Yatırım Hibeleri:
o Özel bir amaca yönelik olmayan genel yatırım hibeleri,
o Motorlu araç vergilerinden yol tamir bakımları için ayrılan paylar,
o Özellikle okul, kreş, itfaiye ekipman binaları, hastane ve yol yapımları ve su temini ile atık su ve katı atık arıtma tesislerinin inşası için tahsis edilmiş hibeler,
Talebe bağlı Hibeler:
İdari bütçede meydana gelen özel mali sıkıntıları ve darboğazları eşitleyebilmek ve istisnai olarak yatırımların yol açtığı zorlukların aşılması için sağlanan hibelerdir.
8.2.2. Yerel/Bölgesel Yönetimlerin Mali Katkısını Gerektiren Hibeler
Yerel yönetim yatırım projeleri için bloke edilmiş belirli hibeler olup, bunlar sabit miktarlar olarak veya oransal/nispi katkı olarak verilebilmektedir. Genellikle Belediyelerin, yatırım harcamalarında bir katkı payı bulunmaktadır. Örneğin, belediyeler atık su arıtma tesisleri için çeşitli yardımlar alabilmektedirler. Ancak belediyelerin, yürürlükteki “Yardım Kılavuzları”nda yeralan ve “ikame edilebilir masraflar” olarak geçen bu türyardımları alabilmeleri için, bu tür projelerin bazı masraflarını kendileri karşılamak zorundadırlar.
8.2.3. Hibelerin Yasal Dayanağı
Belediyelere sağlanan hibe ve yardımlar:
o Yasal çerçevede; geçerli “yardım kılavuzları” veya idari hükümlere dayanılarak,
o Almanya Bütçe Yasasındaki tahminler doğrultusunda, “yardım kılavuzları”nda belirtilen kriterlere uygun olarak,
o Eyalet-bütçe düzenlemeleri ve onun idari ek hükümleri çerçevesinde, yalnızca Almanya Bütçe Yasasında belirtilen miktarlara göre verilir.
Bu yardım sistemi yasayla tanımlandığı için yürütmenin kararı ile değiştirilemez. Geçerli yasal hükümlerin olmadığı ve desteğin yalnızca kılavuzlar veya idari hükümlere dayanılarak verildiği durumlarda bu kılavuzlar veya idari hükümler “teorik olarak” İdare tarafından değiştirilebilir. Ancak toplam destek tutarı, Almanya Bütçe Yasasında yer almalıdır. Çünkü onay makamı, bu destek tutarı ile sınırlıdır.
8.3. Finansal Eşitleme Konusunda Yapılan Düzenlemelere İlişkin Kısa Açıklama
Belediye Finansal Eşitleme (Financial Equalization) düzenlemelerinin yasal dayanağı, Anayasa’nın 106. Maddesinin 7. Paragrafı ile Eyalet anayasalarının buna karşılık gelen hükümleri ve mevcut eyaletlerdekifinansal eşitlemeye ilişkin diğer alt yasalardır.
Finansal eşitlemenin amaçları:
o belediyenin mali durumunu güçlendirmek,
o vergi gelirlerindeki eşitsizlikleri dengelemek, vergi geliri az olan belediyelerin yaşatılmasını sağlamak (aslında bu “genel yardımlar”la, “dağıtım formulü hibesi” (Distribution Formula Grant) ve uygulama bazlı özgün hibeler yoluyla sağlanır),
o belli hizmet masraflarının tazmin edilmesi (örneğin, belediyelerarası hizmetler için özel dağıtım formülü hibesi desteği)
Aşağıda, Baden-Württemberg Eyaletinin 1997 deki durumu, belediyelerin finansal eşitlemelerine bir örnek olarak verilmiştir.
Genel finansal eşitleme:
Genel Finansal eşitleme çerçevesinde belediyeler şu şekilde bölüştürülmüştür:
o Gelir Vergilerinde Eyalet paylarının %23 ü, kurumlar vergisi, alım-satım vergisi, yerel sermaye ve karlar üzerinden alınan işletme vergilerinin toplamından, 983 Alman Markı ile devletin federal eyaletler arasında finansal eşitleme kapsamında yapacağı katkı paylarının çıkartılmasıyla elde edilen miktar;
o Finansal eşitleme havuzunun % 85.59 u;
Finansal Eşitleme Yasasının 24. Bölümü uyarınca trafik giderlerinin eşitlenmesi çerçevesinde belediyelerin alacakları ise şu şekildedir:
o Eyaletlerin motorlu araç vergilerinden alacağı gelirlerin % 23.6 sı ve Yolların Kullanımı Yasası uyarınca, federal otoyolların ağır vasıtalar tarafından kullanımından alınacak ücretlerin eyalet payı (paylaşılmış araç vergileri);
o Finansal Eşitleme Yasasının 29. Bölümü uyarınca, Eyalet tarafından alım-satım vergisinden alınacak ek gelirler payının %26 sıdır.
a. Finansal Eşitleme Miktarı (Financial Equalization Amount)
Finansal Eşitleme,tahsil edilen vergilerin yerel payları ve yerel Finansal Eşitleme payları olmak üzere iki kısımdan oluşur:
o Özel harcamaların tazmini ile birlikte dağıtım formülü hibeleri için belediyelere, şehir bölgelerine, kırsal bölgelere ve eyalet sosyal yardım birliklerine dağıtılır (Finansal Eşitleme Miktarı A),
oBelediye ve kırsal bölgelerdeki yatırımların desteklenmesi için kullanılır (Finansal Eşitleme Miktarı B).
i. Finansal Eşitleme Miktarı A
Özel harcamaları tazmin etme amaçlı yardımlardan sayılan:
o alt kademe eyalet idari birimlerinin desteklenmesi için yapılan belediye harcamaları,
o belediye eğitim kurumlarına tahakkuk eden personel dışı okul harcamaları,
o Turist trafiğinden doğan maliyetler;
o sosyal yardım maliyetleri,
o eğitim maliyetleri;
Finansal Eşitleme Miktarı A olarak kabul edilir.
Finansal Eşitleme Miktarı A’nın geri kalanı dağıtım formülü hibesi olarak belediyelere, şehir ve kırsal bölgelere ve eyalet sosyal yardım birliklerine,paylaştırılır. Bir yerleşimin dağıtım formülü hibesini hesaplayabilmek için yerleşimin vergi gelirleriyle ihtiyaçlarının dengeli olması gerekmektedir. Belediye vergi gelirleri; arazi vergisi, alım-satım vergisinin toplamından alım satım vergi payı çıkarıldıktan sonra kalan miktarile gelir vergisinden belediyeye düşen payları kapsar. Bir belediyenin genel ihtiyaçları ise, nüfusun kişi başı (nüfustaki olası artışlarla beraber) milli gelir ile çarpılmasıyla elde edilen bir “ihtiyaç endeksi”ne göre belirlenir.
İhtiyaçların, vergi gelirlerinden fazla olması halinde belediye, vergi geliri açıklarına istinaden bir dağıtım formülü hibesi alır. Mali yapısı zayıf olan belediyelere vergi açıkları için ihtiyaçlarının %60’ına (taban garantisi) kadar olan miktar tam olarak ödenirken, bu tabanın üstünde kalanihtiyaç miktarı ise %70 e kadar Dağıtım formülü hibeleriyle finanse edilir.
Vergi açıklarının Dağıtım formülü hibeleriyle kapatılması sistemi, finansal eşitlemenin dikey (ihtiyaçların karşılanması için) ve yatay (mali olarak güçlendirme desteği) unsurlarını da içinde barındırmaktadır.
ii. Finansal Eşitleme Miktarı B
Finansal eşitleme miktarı B, genellikle münferit bazda (dengeleme sermayesi, belediye yatırım fonu), nadiren de genel olmak üzere (belediye yatırım desteği) belediye yatırım destekleri olarak verilmektedir.
b. Finansal Eşitleme Payları
Belediye ve kırsal bölgelere ödenen Finansal Eşitleme Payları aslında yatay bir finansal dengeleme yöntemidir. Miktarı, vergi gelirlerine oranlanarak hesaplanır. Belediyelerin ve kırsal bölgelerin toplam vergi kapasitesi, değerlendirmeye esas alınır. Toplam vergi kapasitesi; vergi gelirlerini (belediyeler için arazi vergileri ve gelir vergilerinden belediye paylarını kapsar, kırsal bölgeler için ise emlak alım-satım vergisi) ve vergi geliri açıkları için ödenen Dağıtım Formülü Hibelerini kapsar.
Finansal Eşitleme Paylarının % 85.59 u Finansal Eşitleme Miktarı A kalemine aktarılırken kalanını da devlet almaktadır.
c. Trafik Giderlerinin Eşitlenmesi,
Finansal Eşitleme Yasası kapsamındaki özel gider eşitlemeleri arasında, Trafik giderlerinin eşitlenmesinin farklı bir yeri vardır. Bunun fonları Finansal Eşitleme Miktarı’ndan değil, aksine eyalet tarafından alınan motorlu taşıt vergileriyle oluşturulanbirleşik bir toplamla karşılanmaktadır.
Federal bütçedeki fonlar belediyelerin yol inşaatları ve yerel toplu taşınla ilgili mevcut ve yatırım projelerinin desteklenmesinde kullanılmaktadır.
8.4. Diğer Gelir Kaynakları
Yerel/Bölgesel yönetim hizmet kullanıcılarının ödedikleri ücret ve katkı paylarının yasal dayanağı federal eyaletlerin yürürlükteki mevzuatıdır. Katkı paylarından alınan vergiler; kamu tesislerinin inşası, satın alınması veya genişletilmesinden doğan maliyetlerin karşılanması veya birtakım tesislerin yeniden kullanılabilir hale getirilerek, bunlardan ekonomik bir fayda elde edilmesi için yapılan harcamaların ödenmesinde kullanılmaktadır.
Vergi ve hibelerin dışındaki diğer gelirlerin esas olarak kira, ruhsat ücretleri, satış hâsılatları ve borçları kapsamaktadır.
8.5. Borçlanmalar
8.5.1. Yetkilendirme
Genellikle belediyeler yıllık bütçelerinde gösterilen (genel onay) ve borçlanmak istedikleri tutarla ilgili olarak Yüksek Denetleme Kurulu’ndan onay almak zorundadırlar.
Onay, bütçenin iyi hazırlanıp hazırlanmadığına bağlı olarak kabul veya reddedilir. Genel olarak borç taahhütlerinin,uzun erimde belediyenin kapasitesini aşması halinde talep reddedilir.
Onay, belli şart ve koşullara bağlı olarak da verilebilir. Bu tür şart ve koşulların tek amacı iyi düzenlenmiş bir bütçe ekonomisi sağlamak ve bunun uzun dönemli olmasını temin etmektir. Örneğin şart ve koşullar:
o Toplam borç ödemelerinde belli limitlerin aşılmamasını,
o borçlanmaların uygun koşullu ve pazar odaklı olmasını, ve/veya
o borçlanmaların “yüksek önem ve öncelikli” işler için tahsis edilmesinin,
teminini sağlamak için konulmaktadır.
Münferit yasal sözleşmeler için, borç veren kurum tarafından münferit onay genellikle verilmez. Bu konudaki istisnalar, “Ekonomik İstikrar ve Büyümenin Sağlanması” Yasasının (tüm ekonominin kontrol ve denetimini amaçlayan devlet yasası) 19. Maddesi kapsamında, borçlanmanın kısıtlandırıldığı veya borçlanmanın geçici bütçe ile yapıldığı durumlarda geçerlidir.
Mevcut durum, Avrupa Tek Para Birimine geçiş için gerekli bir faktör olan özel sektör borçlanmasına ilişkin uyum kriterlerini dikkate almamaktadır.
8.5.2. Borç Kaynakları
Borçlanma kaynaklarının büyük çoğunluğu kredi pazarındaki bankalar, tasarruf bankaları ve diğer kredi kuruluşlarıdır. Diğer kaynaklar ise kamu ek emeklilik şirketleri, inşaat şirketleri, sigorta şirketleri ve diğer kurumlar veya belediye bonolarından elde edilen gelirlerdir. Borçların düşük bir kısmı federal hükümetten, ERP (European Recovery Programme – Sondervermögen) özel fonundan, eyaletlerden ve yerel yönetimlerden sağlanabilmektedir.
8.5.3. Yabancı Fonlar
Belediyeler ve kırsal bölgelerin dış borçlanmaları, çok küçük orandadır. Bunun temel nedenleri, dış kredilerin ek riskler içeriyor olmalarının yanı sıra ek maliyetlerle cazip olmaktan çıkmış olmasıdır.
Dış kredi almak için özel bir onaya gerek yoktur. Yine de yabancı ticaret yasalarından kaynaklan sınırlamalar olabilir. Bu yasalar gereğince sermaye akışları da onaya tabi olabilir. Ayrıca Para Yasası kapsamında, Almanlar tarafından yapılacak parasal borçlanmalarda Alman Markı dışındaki borçlanmalar Alman Bundesbank’ın onayını gerektirmektedir.
Devlet veya diğer kurum garantileri mutlak gerekli olmayıp genellikle de alınmaz.
Belediyelerin ülke dışına vermiş oldukları borçlara ilişkin herhangi bir bilgi bulunmamaktadır.
8.6. Yüksek Kurumlar tarafından Yapılan Ekonomik Denetimler
Belediyeler, belediye yasalarında belirtildiği üzere bütçeleri ve ekonomik yönetimleri açısından denetime tabidirler. Bu denetim devlet kurumları tarafından yapılır. Genellikle bu denetimin yasal bir niteliği olup, idarenin işlerinin hukuka uygunluk denetimi ile sınırlıdır.
Belediyelerbirtakım münferit işlemleriyle ilgili olarak Yasal Denetim Kurumunu haberdar etmek zorundadırlar (örneğin tüzüklerin kabulü, emlak satışlarına ilişkin kararlar). Diğer faaliyetleri ise onaya tabidir (kredilerin toplam miktarının onayı; garantörlük belgeleri gibi). Belediyeler bütçelerini beş yıllık finansal planlamalara dayandırarak yaparlar (kamu bütçelerine ilişkin federal yasal ilkelerine uygun olarak). Belediyelerin finansal ve bütçe planlamaları, istatistikî finansal planlama verileri yoluyla, tüm kamu sektörünün ekonomik planlamasıyla bağlantılıdır.
Ancak belediyelerkendi bütçe ekonomilerini kendileri idare ettiklerinden, ekonomik dengenin tüm gereklerine uymak zorundadırlar. Bunu yaparken, Anayasa’nın 109. Maddesinin Denge ve Kalkınma Yasasıyla ilgili 1 ve 16. Maddeleri çerçevesinde, yürürlükteki devlet mevzuatına uymak zorundadırlar.
Hukuki denetim, belediyenin genel ekonomik dengelerle uyumluluğunu sağlamalıdır. Buna ek olarak, belediye borçlanmaları Denge ve Kalkınma Yasasının 19. Paragrafı bağlamında sınırlandırılabilir (borç sınırlaması düzenlemesi).
Hukuki denetim birimleri tarafından alınması gereken tüm tedbirlerin amacı, belediyelerin kendi sorumluluklarını aksatmadan yerine getirebilmelerini sağlamaktır.
9. YEREL/BÖLGESEL YÖNETİMLER ÜZERİNDEKİ DENETİMLER
9.1. Yerel/Bölgesel Yönetim Faaliyetlerinin Genel İdari Denetimi
Belediyeler ve kırsal bölgeler devlet denetimine tabidir. Bu denetimler yasal denetim kurumları tarafından yapılır. Çeşitli eyaletlerin Belediye yasaları bu yasal denetim kurumlarının hangisi/hangileri olduğunu tanımlamaktadır. Genellikle bölge sınırları içindeki belediyelerin yasal denetim kurumları bölge yöneticileridir; kırsal bölgeler ve bölgesel olmayan şehirler içinse bu kurum, bölge kurulları (Regierungspräsidien) gibi eyalet ara idari kademesindeki bir kurumdur (eğer böyle bir kurum varsa). Böyle bir idari kademenin olmaması halinde, genelliklebu denetim görevini İçişleri Bakanlığı üstlenir. İçişleri Bakanlığı, her koşulda en yüksek denetim kurumudur.
9.2. Denetim Çeşitleri
Genel olarak belediyelerin denetimi, hukuki denetimdir; bir diğer deyişle devlet denetimi, talimatsız sorumluluk alanları (Non-directive area of responsibility) çerçevesinde yapılan işlerin hukukiliği ile sınırlıdır. Yerindelik denetimi (teknik denetim de denebilir) yalnızca federal olarak delege edilmiş işler için geçerlidir.
Gerek hukuka uygunluk denetimi gerekse yerindelik denetimi için denetim kurumunun teftiş araçları aynıdır:
o bilgilendirilme hakkı:
Yasal Denetim Kurumu münferit olaylara ilişkin olarak bilgi talep edebilir;
o itiraz hakkı:
Bazı uygulamaların kaldırılması, bazılarınınsa kalması talep edilebilir;
o Direktif ve emirlerin yayınlanması hakkı:
Belediye’den, yasal görevlerini yerine getirebilmesi için birtakım önlemler alması istenebilir;
o Belediye’nin yetkilerini alma hakkı;
Yasal Denetim Kurumu, birtakım görevlerin ifası için Belediye adına yetki kullanabilir,
o Komiser/Vekil atama:
Yasal Denetim Kurumu, Belediye’nin işlerini kısmen veya tamamen yürütülmek üzere bir vekil/komiser atayabilir.
Denetim,Belediyelerin karar alma yetkilerini ve sorumluluk üstlenme isteklerini kısıtlama niyeti ile yapılmaz. “Olabilecek en küçük müdahale” prensibinden hareketle, ancak az kapsamlı denetim yöntemlerinin başarısız olması halinde daha kapsamlı denetim yöntemleri düşünülebilir.
9.3. İdari Denetimlerin Düzgün Yapılamaması karşısında Yerel/bölgesel Yönetimlerin Yaptırımları
Uygunsuz bir hukuki denetime karşı bir belediye veya kırsal bölgenin kendini korumak üzere,‘genel idari yasal koruma’ isteme hakkı vardır. Yerindelik denetimi için (talimata bağlı işlerle ilgili olarak) yasal koruma ise, emir ve talimatları yerine getirme koşullarının ihlali halinde söz konusudur.
Yerel yönetimler, yerel özerkliğin teminat altına alınmış yetki sınırlarının ihlal edilmesi halinde, federal veya eyalet Anayasa Mahkemelerine başvurabilmektedirler (Anayasa’nın 28. Madde, 2. Paragrafı veya eyalet yasalarına uygun olarak).
9.4. Yerel/Bölgesel Yönetim Hesaplarının Denetimi
Yerel yönetimlerin bütçeleri, genel yasal denetimin bir parçası olarak incelenir.
Yerel bir denetlemede hesaplar öncelikle belediyenin kendisi tarafından incelenir. Bölgesel denetimler ise genel denetleme kurumları, eyalet denetleme ofisleri veya özel kuruluşlar tarafından yapılabilir (örneğin Bavyera’da: Yerel Denetim Birliği)
10. YEREL VE BÖLGESEL YÖNETİM KARARLARINA KARŞI BİREYLERİN YAPTIRIMI
Belediyelerin faaliyetleri, eyalet faaliyetlerinin genel yapısı ile tam bir uyum içindedirler. Bireylerin kendilerini belediye veya kırsal bölgenin ya da eyalet kurumlarının olumsuz kararlarına karşı koruyabilecek her tür yaptırıma başvurma hakkı vardır. Genellikle bu tür yasal başvurular, idari mahkemelerinde görüşülerek karara bağlanır.
11. YEREL/BÖLGESEL İDARİ PERSONEL
11.1. Personelin Ana Kategorilerinin Tanımı
Diğer kamu hizmetinde çalışanlar gibi Belediye çalışanları da bir takım kategorilere ayrılmaktadır. Bunlar aşağıda sıralanmıştır:
o Devlet memurları:
Bu kategoride çalışanlar, özel bir hizmet ilişkisi içinde ve kamu hukukunun güvencesi altındadır. Genellikle hukuki uygulamalarla konularla ilgili olarak çalışırlar. Bu kategoride çalışanlarla ilgili yasal konuların büyük kısmı yine mevzuatla düzenlenmiştir.
o Memurlar:
Bu grupta çalışanlar, özel hukuk çerçevesinde istihdam edilirler (beyaz yakalı çalışanlar)
o İşçiler:
Özel hukuk kapsamında istihdam edilen kişilerdir (daha çok fiziki güç gerektiren işlerde çalışan kamu çalışanlarıdır), işçi ve memurların ücret ve ödemeleri toplu sözleşmelerle düzenlenir.
11.2. Atamadan Sorumlu Birim
Belediyelerde idare, finans ve personelle ilgili konulardan sorumlu kişi Belediye Başkanı veya Genel Sekreterdir. Personelle ilgili konularda, özellikle özel münferit durumlarda yetkili birimler (örneğin, düzenlemelerden muaf olma durumları) Eyalet Personel Komitesi veya Belediye Denetim Birimi’dir.
12. ÖNGÖRÜLEN VEYA SÜRMEKTE OLAN REFORM ÇALIŞMALARI
Bazı eyaletlerdeki yerel yasalarda, örneğin ikili başkanlığın kaldırılması (Kuzey Ren-Westphalia, Aşağı Saksonya) ve belediye başkanlarının doğrudan seçimi, doğrudan halk katılımı yöntemlerinin (referendumlar ve halkın kararları) uygulamaya sokulması gibiuzun vadeli değişiklikler söz konusudur. Bu nedenle daha kapsamlı reformlar henüz gündemde değildir. Tüm eyaletlerde yeni gelişmelere ve gereksinimlere küçük uyarlamalarla müdahale edilebilmektedir.
Süre giden idari reformlar kapsamındaki bazı eyaletler, son yıllarda birtakım yerel yasalarına “deneme hükümleri” eklemişlerdir. Böyleceuygulamada, yerel yönetimleri yürürlükteki bütçe ve organizasyon yasasından muaf hale getirmişlerdir. Sonuç olarak, artık yerel yönetimlerin idari faaliyetleri yeni yönlendirme modelleriyle modernize edilebilir ve bunu kıt kaynaklara göre uyarlayabilirler.
