GİRİŞ

Türkiye Cumhuriyeti, bir yandan bağımsızlık savaşını kazanan yeni bir devlet ve rejim olarak geçmişten açık bir kopuşu gerçekleştirirken; diğer yandan Osmanlı Devleti’nin son dönemlerindeki modernleşme çabalarının mirasını kabullenmiş ve reformları devrimlere dönüştürerek devam ettirmiştir. Çalışmamızda, Türkiye’nin modernleşme süreci, Osmanlı’nın son iki yüzyılını da kapsayacak şekilde ele alınmış, bu sürecin, modern yönetim anlayışını ve modern yerel yönetimlerin ortaya çıkmasını ve gelişmesini nasıl etkilediği sorusuna cevap aranmıştır.

Dünyada ve ülkemizde modernleşme kavramını felsefi ve tarihi boyutlarıyla anlatma çabası bu çalışmanın sınırlarını oldukça aşan bir nitelik taşır. Bu nedenle, özellikle bize benzer ülkelerde geliştirilen modernleşme tanımlamalarına ve bu kavram üzerine yapılan tartışmalara kitabın I. Kısmının 1.Bölümünde kısaca değinilmiştir.

Kendi toplumsal yapısındaki ilerlemenin dış dünya karşısında yeterli olmadığını anlayan ülkelerin giriştikleri modernleşme çabalarının ulaşmayı hedeflediği model Batı modernleşmesidir.¹

Aynı hedefi benimseyen Türkiye modernleşmesinin üzerinden yürütülmeye çalışıldığı en belirgin ve etkin alan yönetim alanıdır. Merkez ve taşra yönetimi, bir yandan modernleşirken, diğer yandan da kurumları ve yöneticileriyle ülkenin modernleşmesinde önemli görevler üstlenmişlerdir. Modernleşme yönetimi dönüştürürken, yönetim modernleşmeyi bütün topluma ve ülkeye taşımış ve şekillendirmiştir.

Türkiye’de modern yerel yönetim yapısının ortaya çıkış süreci, oldukça uzun ve karmaşık bir tarihsel geçmişe sahiptir. Klasik Osmanlı döneminde, yerelde verilen hizmetlerin merkeze bağlı yerel yapılanmalar ya da merkezi yönetimin bir uzantısı olan yerel birimlerce yerine getirilmekteydi. Modernleşme dönemiyle birlikte gündeme gelen yeni yerel yapılanmalar, doğal olarak genel yönetim sisteminin içinden doğmuş ve bu sistemin derin renklerini uzun yıllar bünyesinde barındırmıştır. Merkezin bir uzantısı ya da tamamlayıcısı niteliğini hâlâ taşıyan yerel yönetim anlayışımızın geçmişine göz atarken, içinden çıktıkları genel yönetim anlayışının tarihi gelişimini hesaba katma zorunluluğu açıktır. Başka bir deyişle, yerel yönetimlerimizin tarihi, genel yönetim tarihiyle aynı köklere dayandığı için modernleşme döneminin başlangıcında birlikte ele alınmış, ayrıştıkları yönler ve tarihi aşamalar irdelenerek çağdaş yapılanma biçimleri açıklanmaya çalışılmıştır.

2. Bölümde, Osmanlı Devleti’nin yaklaşık son iki yüz yılını kapsayan ve Türkiye Cumhuriyeti’nin kuruluşundan beri devam eden modernleşme sürecindeki gelişmeler “Genel Anlamda Türkiye’nin Modernleşmesi” üst başlığı altında toplanmıştır. Modernleşme hareketlerinin başlangıcı, geçirdiği dönemler ve bu modernleşme sürecine farklı bakış açıları ele alınmıştır.

3. Bölümde ise, yapılan tarihsel dönemlendirmeler altında, Osmanlı Devleti’nin son devirlerinde başlayan modernleşme süreci daha yakından incelenmiş, özellikle bu süreçte değişen yönetim anlayışını ve başta Belediyeler olmak üzere, modern yerel yönetimlerin ortaya çıkışını irdeleyen bir yol takip edilmiştir.

Başlangıcı Lale Devrine kadar götürülen Türkiye’nin modernleşme süreci içerisinde çeşitli dönemlere rastlanmaktadır. Buna göre, Osmanlı’nın yenilmez sayıldığı ve yenileşmelere ihtiyacı olmadığının kabul edildiği yılların bitişi olan 18.yüzyılın başından itibaren girişilen yenilik hareketlerinde Padişahların birinci derecede etkili olduğu bir dönem söz konusudur. Yanlarına aldıkları bazı toplum kesimlerinin ve emirlerinde olan bazı yöneticilerin varlıkları inkar edilemese de, asıl belirleyici etken, “mutlak irade sahibi” olan Padişahlardır ( Zürcher, 2010: 31) .

Padişahların mutlak belirleyici oldukları yenileşme dönemi 2. Mahmut sonrasında yerini, yenilikçi aydın bürokratların ön plana çıktığı bir döneme bırakmıştır. 1839-1876 yılları arasını kapsayan ve yenilikçi aydın bürokratların etkin olduğu Tanzimat dönemi, çoğu araştırmacı tarafından Türkiye’nin modernleşme sürecinin gerçek başlangıcı olarak kabul edilmektedir (Toksöz, 2012: 211).

Merkezi yapılanmayı güçlendirmek yoluyla Batılı devletlere benzer bir yönetim biçimi oluşturulması çabalarının arttığı bu dönemde, yine Batılı anlamda yerel yönetimlerin ortaya çıkmaya başladığı görülmektedir. Gelişen ve değişen toplumsal ve ekonomik yapının, ilk örneklerini liman şehirlerinde gösteren kentsel gelişmenin ve bu gelişmenin kaçınılmaz olarak dayattığı kentsel ihtiyaçların karşılanması sorunu, modern yerel yönetimlerin kurulması düşüncesini doğurmuştur. Tanzimat devrinin yönetici-elit kadroları, modern dönemlerin ortaya çıkardığı bu ihtiyaca, çeşitli yasal düzenlemeler yaparak, cevap vermeye çalışmışlardır.

Bunu takip eden meşrutiyet dönemleri, çeşitli çalkantılara ve rağmen, Batılılaşma çabalarının devam ettiği dönemlerdir. Özellikle 2. Meşrutiyet döneminde gerçekleştirilen siyasi ve idari yenilikler reform kavramını aşar niteliktedir.

İmparatorluğun yıkılmasına neden olan Balkan ve 1.Dünya savaşlarının ve yenilgiler sonrası yaşanan büyük göçlerin yarattığı karmaşık dönemde bile modernleşme süreci kesintiye uğramamıştır.Yönetim sistemini yenileştirme sürecinin önemli aşamalarından biri olan ve bu karmaşık dönemin ortasında çıkarılanbazı geçici yasaların, Cumhuriyet döneminde bile uzun yıllar yürürlükte kalması bu açıdan ilgi çekicidir.²

Kitabın I. Kısmının 4. Bölümü, Cumhuriyet döneminde yerel yönetimlerde yaşanan gelişmeleri ele almaktadır. Cumhuriyet dönemi, bir yönüyle iki yüzyıla yanaşan yenileşme ve modernleşme çabalarının bir ürünüdür ve bir süreklilikten söz edilebilir. İmparatorluğun yıkılışı ve kazanılan Kurtuluş savaşı ile yeni bir rejime geçiş süreci dikkate alındığında ise, geçmişten belirgin bir kopuş söz konusudur.Süreklilik içinde kopuş”³ tanımlamasıyla nitelendirilebilecek olan Cumhuriyet bu özelliğiyle, Dünya modernleşme tarihinde benzerine pek rastlanmayan, “nev’i şahsına münhasır” bir konuma sahiptir.

Toplumsal ve tarihi birikimi yadsımayan, bu birikimden yararlanan; ancak, rejimi kökünden değiştiren ve yeni bir devlet kuran, alınması tarih önünde gecikmiş olan yaşamsal kararları alarak yolunu kesin hatlarla çizen Türkiye Cumhuriyeti, kendine özgü bir süreci devam ettiren Türk Modernleşmesinin kavşak noktasıdır.

Türk tarihinin en büyük sıçramalarından biri olan Cumhuriyet döneminde, geri kalmışlıktan ve ezilmişlikten kurtulma ve dünya sistemine eşit bir toplum olarak katılma arzusuyla, modern bir ulusal kimlik oluşturulması hedeflenmiştir. Çağdaş medeniyete yüzünü dönerek toplumsal, ekonomik ve idari yapıyı buna göre yeniden düzenleyen Cumhuriyet yöneticileri, taşra yönetimi ve özellikle yerel yönetimler alanlarında da yenilikler içeren siyasi kararlar almış ve modern düzenlemeler yapmışlardır.

Dünyadave Türkiye’de önemli bir dönüm noktasını oluşturan İkinci Dünya Savaşı sonrasında yaşanan gelişmeler, “Bilgi Çağı” olarak adlandırılan ve “küreselleşme” sürecinin dinamikleriyle anlatılmaya çalışılan yeni bir dönemin habercisi olmuştur. Aslında modernleşmenin devamı ve evrensel yayılımını da içinde barındıran küreselleşme süreci, yandaşlarını ve karşıtlarını üretmiş, yüklenen değerlere göre şekillenmeye devam etmiştir.

20. Yüzyılın son çeyreğinde yaşanan devasa ekonomik ve teknolojik gelişmeler siyasal ve yönetsel dönüşümleri dayatmış, 21. yüzyıl dünyasının aldığı biçimi belirlemiştir. Küresel gelişmelerin bütün dünyada ortaya çıkardığı sonuçlardan biri olan “yeni kamu yönetimi” anlayışının da Türkiye’deki gelişmelere etkisi olmuştur. Kitabın 4.Bölümünde, bu dönemde dünyada ve Türkiye’de yönetim ve yerel yönetim sistemlerini etkileyen ve 21.yüzyılda yapılan değişikliklerin “anahtar kavramları” olarak nitelediğimiz “yerellik”, “yönetişim”, “sürdürülebilirlik” ve ”katılım” kavramları incelenmiştir. Bu kavramlar, Birleşmiş Milletler tarafından gerçekleştirilen zirvelerde alınan kararlar doğrultusunda başlatılan ve yerel yönetimlere önemli roller veren Gündem 21 gibi projelerin temel belirleyicileri içinde yer almaktadır. Özellikle “katılım” kavramı etrafında şekillenen yeni yönetim anlayışının hayata geçirilmesini amaçlayan bu projenin Türkiye’deki uygulaması olan Yerel Gündem 21 süreci,sözü edilen “anahtar kavramlarla” birlikte ele alınmıştır.

İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra Türkiye açısından küreselleşmeyle birlikte yaşanan diğer bir “alt-süreç” Avrupa’yla bütünleşme çabalarının biçimlendirdiği dönemdir. Bu dönem içinde, üye olduğu ya da olmaya çalıştığı Avrupa kurumları ve Avrupa’da gelişen değerler, Türkiye’nin yönetim ve yerel yönetim sistemini yakından etkilemiştir. Türkiye’nin üyesi olduğu ve yerel yönetimler açısından Avrupa’nın öne çıkan kurumu olma özelliğini taşıyan Avrupa Konseyi’nin ve Avrupa Birliği sürecinin yerel yönetimlere etkileri, kitabın 5. Bölümünde ele alınmıştır.

Avrupa Konseyi tarafından hazırlanan ve Türkiye’nin onaylayarak yürürlüğe koyduğu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Yerel Topluluklar ve Yönetimler Arasında Sınırötesi İşbirliği Avrupa Çerçeve Sözleşmesi gibi önemli sözleşmeler yakından incelenmiştir.Bu sözleşmelerin yanı sıra, Konsey’in en son ve önemli girişimlerinden biri olan ve Türkiye’de son dönemde yaşanan siyasal ve idari gelişmeleri etkileme olasılığı bulunan “Bölgesel Demokrasi İçin Başvuru Çerçeve Belgesi” ayrıntılı biçimde irdelenmiştir.⁴ Doğrudan Belediyelerin katılımına açık olan Avrupa Kentsel Şartı I, II ve yine Türkiye’nin taraf olduğu bir diğer sözleşme olan Peyzaj Sözleşmesi de bu bölümde ele alınan “Avrupalı Belgeler” arasında yer almaktadır.

Bu bölümde ayrıca, yapıları açısından örnek oluşturabilecek on Avrupa ülkesinin yerel yönetimleri incelenmiştir. Bu ülkelerin yerel yönetimleri hakkında Avrupa Konseyi’ne sundukları resmi raporlar bütünüyle dilimize çevrilerek, ülke dosyaları şeklinde kitabın II. Kısmına konmuştur.

Küresel gelişmeler karşısında yapılan yeni yönetsel düzenlemelere koşut olarak yerel yönetimler alanında da değişim arayışları sürmüş ve Türkiye’nin yerel yönetim yapılanması yüzyılın hemen başında köklü değişimlere uğramaya başlamıştır.Kitabın I. Kısmının son bölümünde evrensel ve bölgesel süreçler ve yerel gelişmeler doğrultusunda, 21. yüzyılın başında Türkiye’de yapılan düzenlemeler sonucu ortaya çıkan ve günümüzde yürürlükte olan yerel yönetim yasaları ve yapıları ayrıntılı olarak incelenmiştir. Son olarak, 2012 yılında Büyükşehir bağlamında gerçekleştirilen önemli değişimin ardından, Türkiye’deki yerel yönetim sisteminin aldığı biçim ve bu değişimin sonuçları irdelenmeye çalışılmıştır.

Kitapta, genel yaklaşım olarak, topraklarımızda başlatılan modernleşme çabalarının başlangıcından günümüze kadar gelen dönemleri arasında, yerel yönetim sistemindeki gelişmeler esas alınarak bir çizgi çekilmiş ve bu çizgi doğrultusunda konumlanan iç ve dış etkenler değerlendirilmeye çalışılmıştır. Yerel yönetim sistemini az ya da çok, dolaylı ya da dolaysız şekillendiren çeşitli unsurlar açıklanarak, sistemin toplumsal ve tarihsel kökenleri de dikkate sunulmaya çalışılmıştır.

1. MODERNLEŞME

1.1. Modernleşme Üzerine Birkaç Söz

Batı tarihinde Aydınlanma dönemiyle birlikte felsefi, sosyal ve kültürel alanlarda köklü değişimler meydana gelmiş ve yeni bir toplumsal şekillenme başlamıştır. Aydınlanma’nın başat özelliği insan merkezli bir varlık ve bilgi anlayışına dayanmasıdır. Aydınlanma, özgürlük, eşitlik, kardeşlik ülkülerinin hayata geçmesi, farkın ve karşıtlığın ortadan kalkması, akılcılığın ve bilimin öne çıkarılmasıdır.

Aydınlanma’nın bir ürünü olan modernleşme olgusu toplumun yaşayış tarzından, sanat, edebiyat ve ekonomiye kadar hemen her alanında belirleyici olmuş ve başta Batılı toplumlar olmak üzere tüm dünyayı etkisi altına almıştır.

Modernitenin evrensel etkileri konusunda değişik düşünceler ileri sürülmektedir. Modern medeniyetin 19.yüzyılda Avrupa’da ortaya çıktığını, moderniteyle ilgili ilk görüşlerin Avrupa’da doğduğunu ve Asya, Latin Amerika ve Afrika ülkelerine buradan yayıldığını kabul etmelerine karşın; bu yayılışın Batı tipinin bir tekrarı sonucunu doğurmadığını, yeni ve farklı medeniyetlerin ortaya çıkmasına neden olduğunu belirtmişlerdir. Yayılma sürecinde uluslar arası etkilerle gelişen, ancak, kaçınılmaz olarak, kendi iç dinamiklerinden de etkilenen farklı modernleşme biçimleri doğmuştur. Sahip oldukları sosyal ve siyasal koşullar, her ülkeye özgü bir modernleşme biçimi yaratmış, Batı modernleşmesini örnek alarak yola çıksalar da, batıdan ve birbirlerinden farklı noktalara varmışlardır. Örneğin, Atatürk Türkiye’si ve benzer süreçleri yaşayan Rusya, hiçbir zaman Fransa ya da İngiltere olamadıkları gibi, birbirlerinden de farklı sonuçlara ulaşmışlardır ( İnalcık, 2011: 369).

Diğer yandan, Batılı toplumların kendileri de büyük değişmelere uğramış, modernitenin ilk örneğini sergiledikleri dönemden farklı değer yargılarına ulaşmışlardır. Bugün batıda bile moderniteden anlaşılan şey değişkenlikler göstermektedir. Sonuç olarak, hem Batıda, hem modernitenin ilhamını Batıdan alan diğer ülkelerde tek tip bir moderniteden söz etmek zordur. Dünyanın büyük kısmına yayılmasına rağmen, modernite anlayışı ortak bir medeniyet oluşturamamıştır (İnalcık, 2011: 370-373).

1.2. Modernleşme ve Modernlik Kavramlarının Bazı Tanımları

Modernleşme kavramına farklı boyutlarıyla bakanlar çeşitli tanımlar geliştirmişlerdir. Çoğu zaman birbirini bütünler nitelikler gösteren bu tanımların bazıları özet biçimde şöyle sıralanabilir:

Modernleşme, içinde bulunduğu döneme ve coğrafi duruma bağlı olmaksızın, bir toplumun, geri kalmışlıktan uygarlığa doğru yol alması olgusudur. Başka bir deyişle, geri kalmış ülkelerin, ilerlemiş ülkelerin sahip oldukları ekonomik ve diğer yapısal özelliklere ulaşma yönünde geçirdikleri çağdaş dönüşümlerdir.

Modernleşme, toplumun tüm alanlarını kapsayacak şekilde sosyal kurum ve insanların yaşam tarzının değişmesidir. Bu köklü değişim, toplumun yeniden örgütlenmesini ve yeni ilişkilerin oluşmasını içinde barındırmaktadır. Bu yönüylemodernleşme, eski ve geleneksel toplumların modern bir topluma ulaşmalarını sağlayan sürece verilen isimdir.

Her toplumda az ya da çok bir değişimin var olduğunu, modernleşmenin ise bu değişimi hızlandırdığını düşünenlere göre, “modernleşme olgusu, kaba bir deyişle, var olan değişmenin değişmesidir”(Ortaylı, 2012: 15).

Modernleşme sürecinin amacı olan “modernlik” ise, on yedinci ve on sekizinci yüzyıllarda Batı Avrupa’da ortaya çıkmaya başlayan, Kuzey Amerika’da gelişen ve daha sonra dünyayı etkisi altına alan toplumsal yaşam ve örgütlenme biçimlerini ifade etmektedir. Bütün insanların paylaşmaya başladığı modern yaşam biçimi, yani modernlik, bilimsel keşiflerden yeni teknolojilere, kentleşmeden ulus-devlet olgusuna ve kitle iletişimindeki büyük ilerlemelerden küresel pazar bütünleşmelerine kadar pek çok unsuru içinde barındırmaktadır.

Modernleşme, modernliğe doğru yaşanan süreçtir ve gelişerek değişmeyi hedefler.Modernliği, toplumun yönünü geleceğe çevirmek olarak algılayanlara göre, bu inancı eyleme geçiren unsur,”gelecekteki dünyanın daha iyi olacağı” beklentisidir (Findley, 2011: 15).

Modernleşme, yerelin yerine çağdaşlığın geçtiği evrensel bir süreç olarak incelenmektedir. Batı, genellikle ilerleme ve evrensel çağdaşlık ile bağdaştırılmaktadır. Buradan yola çıkarak modernleşme ve Batılılaşma terimlerinin sık sık eşanlamlı sözcükler gibi kullanıldığı görülmektedir. Modernleşme, Batı tarzına göre diğer ülkelerin yapılanmalarını ve kurumlarını yeniden düzenlemeleri, Batı düşüncesini, yaşam ve çalışma tarzını benimsemeleri anlamına gelmektedir.

Genellikle bir batılılaşma projesi olarak tanımlanan modernleşmenin son dönemlerde belirginleşen hedeflerinden biri, kendi kimliği ve kişiliği olan bireyin ortaya çıkması ve bağımsız bir sivil toplum yapılanmasının oluşturulmasıdır.

1.3. Modernleşme Türleri

Organik (birincil) ve inorganik (ikincil) olmak üzere iki tür modernleşmenin var olduğu ileri sürülmektedir (hbvdergisi.gazi.edu.tr, 2012).Bir toplumun, kendi tarihi gelişim süreci içinde, kendi deneyimlerinden kaynaklanan değerlerin şekillendirdiği modernleşme biçimi organik (birincil) modernleşme olarak adlandırılmaktadır. Toplumsal gelişimin iç dinamiklerinden doğan organik modernleşmede, geleceğin alacağı şekil ya da içerik bir hedef olarak önceden tasarlanmamakta, evrimsel süreç içinde ortaya çıkmakta ve zamanla belirginleşmektedir.

Bu tip modernleşmenin örneği olan “Batı Modernleşmesi”, toplumun yaşam biçiminin, geleneklerin, dünya görüşünün ve insanların yönelimlerinin doğal sonucu olarak, yani evrimleşerek gerçekleşmiştir.

İnorganik modernleşme ise, birincil modernleşmeyi gerçekleştiren ülkeler tarafından yaratılan etki sonucunda yaygınlaşan modern kültürle ilgilidir.Daha gelişmiş (modernleşmiş) Batılı ülkeler, dünyadaki az gelişmiş toplumlar için ulaşılması arzulanan bir model oluşturmuştur. Göreceli geri kalmışlıklarından kurtulmak isteyen toplumlar için “Batı Modeli”, açık ya da kapalı bir çağrıya dönüşmüştür. İkincil modernleşme, Batılı ülkeler tarafından yöneltilen bu çağrıya karşılık vermek için, az gelişmiş toplumlar tarafından entelektüel ve siyasal alanda geliştirilen bir yanıt olarak yorumlanmaktadır (hbvdergisi.gazi.edu.tr, 2012)

Bu tip modernleşme arayışlarında, ulaşılmak istenen hedefler ve toplumun alacağı şekil, genellikle, önceden tasarlanmaktadır. Zaman zaman “toplum mühendisliği” olarak adlanan ve bazı kesimlerce eleştirilere konu olan bu tip “yukardan inme” modernleşme tasarımlarına, sadece ülkemizde değil, dünya tarihinde de rastlanmaktadır.

Modernleşme üzerinde yapılan incelemelerde, modernleşme türlerinin yanı sıra, kaçınılmaz olarak iç içe geçmiş olsalar da, modernleşmenin bazı farklı boyutlarının olduğu ileri sürülmektedir. Genellikle modernleşmenin siyasal, ekonomik, kültürel ve toplumsal yönleri öne çıkarılarak yapılan bu gruplandırmaların kavramı açıklama çabalarına katkısı olabilir ( Kahraman, 2010: 15-40).

Siyasal modernleşme, katılımcı karar verme süreçlerini destekleyip güçlendiren anahtar kurumların, örneğin - tarihsel çizgi içinde- parlamentoların, siyasi partilerin, sivil toplum örgütlerinin gelişimini içermektedir. Ekonomik modernleşme, işbölümü ve uzmanlaşmadaki artışı, yeni yönetim tekniklerinin kullanılmasını ve ileri teknoloji ile ticaret kolaylığının belirlediği ekonomik değişimleri kapsamaktadır.

Kültürel modernleşme, genellikle laikleşme (ya da sekülerleşme) ve ulusçu ideolojilere bağlılığın üretildiği bir alan olarak şekillenmektedir. Toplumsal modernleşme ise, okuma yazma oranının yükselmesi, kentleşmenin artması ve giderek geleneksel otoriter anlayışın zayıflaması gibi öğelerden oluşmaktadır.