3. OSMANLI DEVRİNDE MODERNLEŞME, YÖNETiM VE YEREL YÖNETİMLER

3.1. Yenilikçi Padişahlar Dönemi

3.1.1. 3. Ahmet, Lale Devri

Bazı araştırmacılar, Türkiye’de modernleşme ihtiyacının ortaya çıkışını ve modernleşme sürecinin başlangıcını Lale Devri adı verilen (1718-1730) döneme kadar götürmektedir. Padişah 3. Ahmet ve Sadrazamı Nevşehirli Damat İbrahim Paşa ile birlikte, başta Nedim olmak üzere çeşitli sanatçıların isimlerinin ön plana çıkığı bu devir farklı değerlendirmelere konu olmaktadır. Ancak, bu dönem zevk ve eğlencenin yaşandığı “gelip geçici bir modadan çok daha fazlası” olarak değerlendirilmeyi hak eden yenilikleri içinde yaşatmıştır. Yüzünü batı uygarlığına dönmüş yeni bir aydınlanmanın başlangıcı ve modern bir çağın doğuşunun ilk izlerine bu dönemde rastlıyoruz (Kinross, 2008: 380).

Tarihçiler, Osmanlı Devleti’nde 17. Yüzyılda siyasal, ekonomik, toplumsal, yönetsel ve askeri bakımdan duraklama başladığı konusunda aynı fikirdedirler. Duraklama döneminin sonucu olarak devletin bütün kurumlarında bozulma ve çözülme işaretleri görülmeye başlamıştır. Doğuda ve batıda uzun yıllar süren yıpratıcı savaşlar, 2.Viyana yenilgisi ve ardından kaybedilen topraklar bozulmayı bir yıkıma dönüştürmeye başlamıştır.

Bu dönemde askeri ve yönetsel zayıflıklarının farkına varmaya başlayan Osmanlılar, bu konularda Batı’nın üstünlüğünü kabul etme eğilimine girmişlerdir. Bu yaklaşımın doğal sonucu olarak, 18.yüzyılın başlarından itibaren bazı sorunların çözümünün, Batı’da aranması dönemine girilmiştir.

Osmanlı Devleti Lale Devri adı verilen dönemde Batı’ya açılmaya başlamış, Fransa, Avusturya, Polonya ve Rusya’ya yollanan Yirmisekiz Mehmet Çelebi gibi elçiler yalnızca diplomatik görevler yapmamış, Batı kültürü, sanatı, ekonomisi askeri ve teknolojik gücü hakkında bilgi edinmeye ve bunları raporlar halinde sunmaya başlamışlardır (Kinross, 2008: 380-381).

Batı’daki gelişmeleri yakından izlemeye başlayan Osmanlı, öncelikle kültürel ve teknik alanlardaki gelişmeler üzerinde yoğunlaşmıştır. Bir barış ve yenilenme devri olan ve Lale Devri adıyla anılan bu dönemde, sadece kültürel ve teknik alanlarda değil, hemen her toplumsal alanda gelişmeler yaşanmıştır. Yalnızca “Matbaanın” kurulması bile, bu devrin yenilikçi doğasına yeterli örnek oluşturmaktadır.

Yeniliklerden rahatsızlık duyan kesimlerin kışkırtmaları sonucu, kendileri de gelişmelere iyi gözle bakmayan yeniçerilerin isyanıyla tahtı bırakan 3.Ahmet, bu olumsuz sona rağmen, bir Osmanlı Reformu eğilimini başlatmış ve daha sonraki dönemlerde giderek gelişecek olan bu düşüncenin ilk tohumlarını atmıştı (Kinross, 2008: 381).

Lale Devri ve sonrasındaki dönemde geleneksel ve yenilikçi unsurlar, toplumda birlikte var olmaya başlamışlardır. 19.Yüzyıl başlarından itibaren, 2.Mahmut döneminden sonra ise denge yenilikçi unsurlar lehine değişmiştir.

3.1.2. 3. Selim Devri

3.1.2.1. Nizam-ı Cedit Dönemi

Osmanlı İmparatorluğu’nda, 1600-1800 yılları arasında, merkezi yönetimle uyrukları arasında güçlü aracıların yer aldığı ve yaygınlaştığı bir çeşit adem-i merkezileşme dönemi yaşanmıştır. Bu dönemde, hem devletin hem de halkın ihtiyaç duyduğu rolleri yerine getiren yerel önderlere “âyan” ya da “derebeyi” adı verilmiştir. Kendilerinden beklenen rollerin ötesine geçen, özel ordulara sahip olan ve Padişaha bile meydan okuyan daha önemli yerel güçler ise “mütegallibe” adıyla anılmıştır. Bu güçler, yerel yönetimlerde ve vergi toplama yöntemlerinde meydana gelen değişiklikleri olabildiğince kendi çıkarları doğrultusunda kullanarak ordulara ve önemli servetlere ulaşmışlardır. 18.yüzyılın sonlarına gelindiğinde, mütegallibelik, ülke topraklarının büyük bir kısmına yayılmış, bir çeşit “âyan hanedanlıklarına” dönüşmüş ve her alanda yaşanmakta olan buhran dönemine olumsuz katkılarda bulunmuştur.⁹ Taşrada âyanların kendilerinden beklenen “merkezi hükümetle halk arasında aracılık etme” işlevlerine dönmeleri ise, ancak mütegallibelik anlayışının 3. Selim ve 2. Mahmut devirlerinde ortadan kaldırılmasıyla mümkün olmuştur. 3. Selim ve daha sonra onun yolunu takip edecek olan 2. Mahmut, 18.yüzyıl sonlarında yaşanan bunalımlara çözüm bulmak amacıyla iki yüzyıl sürmüş olan adem-i merkezileşmeden vazgeçerek, devleti yeniden merkezileşmeye ve askeri odaklı bir modernleşmeye yönlendirmişlerdir (Findley,2011: 23-31).

Fransız Devrimi’nin başladığı sırada tahta çıkan 3. Selim, Lale Devri ve sonrasında gündeme gelen ancak kesinleşmeyen reform fikirlerini hayata geçirmeye çalışan, aktif ve yenilikçi bir padişahtır. Hedefi, batı modeline uygun, ancak aynı zamanda geleneksel Osmanlı kurumlarının yapılanmasına da olabildiğince uyan reformlar gerçekleştirmek olan 3.Selim tarafından, öncelikle askeri alanda başlatılan, daha sonra devletin diğer alanlarına yayılan Nizam-ı Cedid (Yeni Düzen) dönemi, Osmanlı Devleti’nde modernleşme hareketlerinin ilk ciddi girişimi olarak genel kabul görmektedir (Kinross, 2008: 419-420).

Osmanlı’daki modernleşmenin ilk ve önemli bir kesimi orduda gerçekleştirilmiştir. Hatta, denebilir ki, modernleşme hareketleri, aslında ordudaki yenileşme ihtiyacından doğmuştur. Avrupa karşısında bir “var olma” kaygısı taşımaya başlayan Osmanlı, bu durumu, büyük oranda savaşlardaki yenilgilere bağlamış, modern ve güçlü bir orduya ihtiyaç olduğu düşüncesi ön plana çıkmıştır. 18.yüzyılın sonundaki reform girişimlerinin tek sebebinin, Hıristiyan Avrupa’ya özellikle de Rusya’ya karşı durabilmek için orduyu modernleştirmek hedefi olduğu ileri sürülmektedir (Ortaylı,2012: 49).

Böyle bir ordu kurma arzusunun nedeni, sadece dışa karşı güçlü olmak değil, aynı zamanda ülke içinde merkezin denetimini kurmak ve kuvvetlendirmektir. Bu hedef, merkezle taşra arasındaki ilişkilerin yeni bir temelde şekillenmesini, mali yönden güçlü bir yapıyı, vergi akışının düzenli hale getirilmesi için gelişmiş bir bürokratik yapıyı ve bütün siyasal yapılanmanın yasal bir düzene bağlanmasını da beraberinde getirmiştir (Önen ve Reyhan, 2011: 29-30). Kinross’a göre, diğer açılımlarına rağmen Sultan Selim’in Yeni Düzen’inin ruhu hâlâ askeri alandaydı ve “ etkin bir reformun etkin bir hükümete bağımlı olduğu, bunu da etkin ve modern bir orduya bağlı olduğu anlaşılıyordu” (Kinross, 2008: 424).

Batılı teknolojilere dayalı eğitim vermek üzere askeri okullar açılmış, bu okullarda ders vermeleri için başta Fransa olmak üzere birçok Avrupa ülkesinden yabancı uzmanlar getirilmiştir. Mühendishane ve tıbbiyenin askeri okullar olarak kurulması, daha sonra Yeniçeri Ocağı’nın kaldırılıp yerine modern bir ordunun oluşturulması, modernleşme içinde ordu ayağının önemini göstermektedir (Kinross, 2008: 421).

3. Selim’in önemli modernleşme girişimlerinden biri 1793 yılında Londra, Viyana, Berlin ve Paris’te ilk daimi elçiliklerin açılması olmuştur. Bu elçiliklerde görev yapan memurların bir kısmı başta Fransızca olmak üzere bazı Batı dillerini ve Batı toplumunun yaşam biçimlerini öğrenmişler, bu çağlarda hüküm süren devrimci fikirleri tanımışlar ve çeşitli kesimlerle ilişkiler geliştirmişlerdir.

Bu yolla yüzleri Batı’ya dönük aydın- bürokrat tipinin tohumları atılmıştır. Batının aydınlanma anlayışına uygun bir “sistemcilik ruhu” Osmanlı düşüncesine bu yıllarda girmiş ve Nizam-ı Cedid toplumda, modernliğin esas unsuru olan akılcılığa doğru bir yöneliş başlatmıştır (Findley,2011: 34). Bu zamana kadar dış politikanın yürütülmesinde birinci derecede aracı olan yerli Hıristiyanların yanında Türklerin de yer almalarını sağlayacak ve gittikçe onların yerini dolduracak olan bir gelişmeye giden yollar açılmıştır.

19.yüzyıl reformcuları daha radikal ve bütüncül bir biçimde, ordunun reformunun yanı sıra eğitim, maliye ve yönetim sisteminde yenilikleri hayata geçirmişlerdir. Osmanlı modernleşmesinin itici unsuru olan askeri modernleşme kaçınılmaz olarak önce idari ve mali yapılanmaya, ardından edebiyata, mimariye ve günlük hayata sıçramıştır (Ortaylı, 2012: 30-31).

Bu dönemde ülke yönetimiyle ilgili bazı düzenlemelere de gidilmiştir. Eyalet yöneticisi konumundaki Valilerin gücünü azaltmaya yönelik düzenlemelerin yanı sıra vergi toplama yönteminde gelirlerin doğrudan devlet hazinesinde toplanması¹⁰ ve babadan oğula kanunsuz olarak geçmeye başlamış olan Tımar arazileri sayesinde ortaya çıkan taşra derebeylerinin önüne geçilmesi amacıyla fermanlar çıkarılmıştır (Kinross, 2008: 421-423).

3.1.2.2. Sened-i İttifak

Yeterli iç ve dış destek alamayan ve esas olarak dönüştürmeyi hedeflediği Yeniçerilerden ve Ulemadan oluşan karşıt grupları etkisiz hale getiremeyen 3.Selim bu kesimlerin dayanışmasıyla gerçekleştirilen bir ayaklanma ile tahttan indirildi. Nizam-ı Cedid kaldırıldı ve Yeniçeriler Başkente egemen oldular. Yeni Padişah yanlılarıyla ters düşen mütegallibelerden Alemdar Mustafa 3.Selim’i tekrar başa geçirmek ve Nizam-ı Cedid’i yeniden kurmak için harekete geçti. Memleketi Rusçuk’tan İstanbul’a geldiğinde 3.Selim’in öldürüldüğünü gördü ve 2. Mahmut’un yeni Padişah olmasını sağladı (Kinross, 2008: 436-438).

Sadrazam olan Alemdar, bir yandan Nizam-ı Cedid’e benzer bir ordu kurma girişimini başlattı(Sekban-ı Cedid), diğer yandan da merkezi hükümetle mütegallibeler arasında bir anlaşma yapmak amacıyla bunları Başkent’e çağırdı. Bazı büyük âyanların katılmadığı bu çağrı sonucu yanlarında önemli sayıda askeri güçleriyle İstanbul’a gelenler, merkezi yönetimle karşılıklı olarak, Sened-i İttifak adı verilen ve “devlet çıkarlarını korumak konusunda birbirlerine güvence verdikleri” bir metni imzaladılar. Bazı bilim insanlarına göre Sened-i İttifak Osmanlı anayasal geleneğinin başlangıcı olarak kabul edilse de, bazılarına göre bu belgenin kalıcı bir önemi olmamıştır.¹¹

Sonuçta ayanlar taşrada gücü ellerinde bulundursalar da, ilkesel olarak, egemenlik yine de padişahtaydı. Nihayet, Rus ve Napolyon savaşlarının sona ermesiyle nefes alan Osmanlı, ülke içindeki mütegallibelerin önemli bir kısmını yok etmiş (1812-1820) ve yerlerine merkezden atadığı görevlileri getirerek âyanların konumlarını zayıflatmıştır (Findley, 2011: 35-37).

3.1.3. 2. Mahmut, Tanzimat’a Hazırlık Dönemi

2. Mahmut’un padişahlık devrinin 1826-1839 yılları arasını kapsayan dönemde Osmanlı Devleti’nin yapısında köklü değişiklikler yapılmaya başlanmıştır. Tanzimat döneminde başladığı sanılan bazı yenilikler aslında bu devirde yapılmış ya da altyapıları kurulmuştur ( Çadırcı, 2007: 13). Kendisinden önce yapılmış olan yenilik girişimlerinin başarılı olamamasının nedenlerini bilen 2.Mahmut’un hedefi güvenilir bir ordu ile merkezi yönetimi kurmak ve buna dayalı olarak ekonomik kalkınmayı sağlamaktı ( Çadırcı, 2007: 101).

2.Mahmut, taşrada olduğu gibi merkezde de egemenliğini güçlendirmiş ve yapmayı planladığı reformları zora sokan unsurları ortadan kaldırmıştır. İlerici fikirlerinden etkilendiği 3.Selim’in karşılaştığı yenilik karşıtı direnç odaklarının neler yapabileceklerini gördüğü için, bunları etkisizleştirmeden kalıcı reformları başlatmamıştır. Batı uygarlığına uyumlu modern bir anayasal devlet yapılanmasını hedefleyen 2. Mahmut, yenilikçi fikirlere şiddetli karşıtlıklarını devam ettiren asker ve sivil unsurlarla hayati bir mücadeleye girişmiştir. (Kinross, 2008: 461).

Daha kapsamlı yenilik hareketlerinin hazırlıklarını içeren ve kısmen başlatan bir devir olma özelliklerini taşıyan 2.Mahmut döneminde, merkezi idare örgütü klasik dönemdeki yapısını önemli ölçüde korumuş ve sadece yeni adlandırmalarla Avrupa modeli taklit edilmeye başlanmıştır. Ancak bu tarihten sonraki gelişmeleri derinden etkileyecek olan, hatta bazı yazarlara göre, daha sonra oluşan parlamenter geleneğin öncülü olarak nitelenen bir Meclis yapılanması itibarıyla dikkat çekmektedir. Saraya bağlı geniş bir danışma kurulu olan ve “Meclis-i Vâlâ” adıyla anılan bu Meclis, Tanzimat döneminde kurulan Meclislerin temelini oluşturmuştur (Ortaylı, 2012: 143-144)

Tam ismi Meclis-i Vâlâ-yi Ahkâm-ı Adliye (Adalet İşleri Yüksek Kurulu) olan ve 2.Mahmut döneminde, 1838 yılında kurulan Meclis Abdülmecit döneminde önemli bir rol oynamıştır. Tanzimat’ın gerçek kollayıcısı olarak görülen ve Bakanların üstünde etkinlik gösteren Meclis merkez yönetimine damgasını vurmuştur. Üzerinde durulması gereken husus, Padişahın mutlak egemenliğini tek başına değil, bu gibi Meclisler, kurullar ve bakanlıklar aracılığıyla yürürlüğe koyarak, Avrupa’daki meşruti krallıklara benzemeye çalışmasıdır ( Çadırcı, 2007: 59-60).

Osmanlı İmparatorluğu’nun kuruluşundan itibaren varlığını sürdüren Divân-ı Hümâyûn ve 18. Yüzyıldan sonra onun yerine geçen Meclis-i Meşveret adlı danışma organlarının yerini alan Meclis-i Vâlâ,bazı araştırmacılar tarafından Tanzimat’ın başlattığı değişim hareketlerinin “dinamosu” olarak nitelendirilmektedir. Tanzimat’ın tarihi, bir yönüyle Meclis-i Vâlâ’ nın tarihi demektir (Seyitdanlıoğlu, 1999: 2).

Kuruluşunda önemli katkıları olan Mustafa Reşit Paşa, girişilecek reformları yürütmek üzere bu Meclisi tasarlarken Batılı devletlerde bulunan örneklerini de dikkate almıştır. Devlet yönetiminde geniş yetkileri olan ve alanlarında uzman kişilerden oluşan Meclis, Tanzimat’ın ihtiyaç duyduğu donanımlı ve modern üst yöneticilerin yetişmesine kaynaklık etmiştir ( Seyitdanlıoğlu, 1999: 138-139).

Zaman içinde görevlerinde ve yapılanmasında bazı değişiklikler yapılan Meclis-i Vâlâ’nın çalışmalarına 1868 yılında Şura-yı Devlet ve Divan-ı Ahkâm-ı Adliye’nin kurulmasıyla son verilmiştir. Meclis-i Vâlâ’ nın yetkilerini paylaşan, ancak onun kadar önemli bir rol oynamayan Meclis-i Âlî-i Umûmî adlı Senato gibi çalışan başka bir Meclis de 1. Meşrutiyet’e kadar varlığını sürdürmüştür ( Seyitdanlıoğlu, 1999: 138).

1.Meşrutiyet’le başlayan anayasal parlamenter dönemin Meclis-i Vâlâ’ nın mirası üzerine kurulduğu söylenebilir. Bu Meclisin ve taşrada kurulan Meclislerin yarattığı iklimin, meşrutiyet dönemlerine uzanan süreçte önemli bir etkisi olmuştur. Bir parlamento olmamasına ve temsili nitelik taşımayan bir danışma Meclisi olmasına rağmen, yetkilerini ana kanun niteliğinde olan Gülhane Fermanı’ndan alan Meclis-i Vâlâ’nın, “demokrasi tarihi çerçevesi içerisinde kabul edilmesi hiç de yanlış olmayacaktır” ( Seyitdanlıoğlu, 1999: 140).¹²

3.1.3.1. Vaka-i Hayriye (Hayırlı Olay)

Bazı tarihçilere göre, 19.yüzyıla kadar Osmanlı askeri gücünün özünü oluşturmalarına rağmen, zamanla devletin ve toplumun çıkarlarına ihanet eden yozlaşmış bir asker grubuna dönüşen Yeniçerilerin ortadan kaldırılması zorunluluk haline gelmişti. Bunun sonucu olarak, halkı ve bazı unsurları arkasına alan yenilikçi 2.Mahmut Yeniçeri Ocağını Vaka-i Hayriye (Hayırlı Olay)denen olayla tarihe gömmüş ve yeni bir ordu kurmuştur.

Bazı tarihçiler ise, bu olayı, çalışmamızın konusunu yakından ilgilendiren bir biçimde farklı boyutlarıyla değerlendirmektedir. Yeniçerilerin Osmanlı toplumunun hem seçkin gruplarıyla hem de seçkin olmayan gruplarıyla güçlü bağları vardı. Bu toplumsal grupların modernleşme siyasetine razı olmayışı, Devleti yeni politikalarına karşı çıkan bu grupları ortadan kaldırmaya itti. Yeniçeriler ise, bu toplumsal gruplarla var olagelen derin ilişkilerinin bir sonucu olarak, modernleşme projesine karşı direnişin kalesi haline gelmişlerdi. Sonuçta, Yeniçerilerin toplumun diğer kesimleriyle olan bu ilişkileri modernleşme sürecine karşı ciddi bir tehlike oluşturmaktaydı. Yeniçeriliğin ortadan kaldırılmasının asıl nedeni Yeniçerilerin çürümüşlüğü ya da kullanışsızlığından çok modernleşme sürecine karşı oluşturdukları tehditti. Osmanlı tarihinde olumlu ve olumsuz yönleriyle derin izler bırakan Yeniçeri Ocağı’nın sonsuza kadar ortadan kaldırılmadan hiçbir reform hareketinin gerçekleştirilemeyeceğini düşünenler olmuştur (Kinross, 2008: 462).

Yeniçeri Ocağı’nın kaldırılmasıyla önemli oranda güç kaybına uğrayan kuruluşlardan biri de medreseler ve dolayısıyla bunları temsil eden ulema sınıfı oldu. Değişim ve gelişimin önünde büyük bir engel yaratan medreselerin güç kaybetmesi, sistemin modernleşmesi için çok önemli bir kazanımdı. Geleneksel yönetimin ikinci dayanağını oluşturan ulemanın etkisi azaltılmadan yeni bir yönetim yapılanmasına gidilmesi zordu. Sınırsız yetkili kişiler yerine, her biri kendi sorumluluklarını yerine getiren birimlere ve danışma Meclislerine dayanan bir yapıyı amaçlayan yenilikler arasında, Şeyhülislam’ın görevlerinin sadece dinsel alana kaydırılması; okulların Maarif Nezareti’nin, yasal işlerin Adliye Nezaret’inin sorumluluk alanlarına verilmesi; vakıf yönetimlerinin devlet kontrolü altına sokulması gibi uygulamalar sayılabilir. Merkezi yönetim ve Dışişleri örgütlerinde, basın, eğitim ve kıyafet alanlarında yapılan yeniliklerin yanı sıra, kalıtım yolunun sıkça kullanılmasıyla bozulan ve işlevini yitiren tımar sistemini kaldırarak eyaletler üzerindeki merkezi denetimi artırmıştır (Kinross, 2008: 463-475).

3.1.4. Tanzimat Öncesi Dönemde Yönetim

Reformların hayata geçirilip uygulanabilmesi için yeni ve etkin bir bürokrasiye ihtiyaç duyan 2. Mahmut, yalnızca kayıt tutmakla görevli olan kâtiplerden oluşan ” kalemiye” nin yerini alacak ve ülke yönetiminde söz sahibi olacak bir sivil memurlar sınıfına geçişi sağladı. Mülkiye Memurları adını alan ve modern bürokrasi anlayışının nitelikleriyle donatılan bu “elit” sınıf, Osmanlı Devletinde yapılan yenilik hareketlerinde, -hem merkezi hükümette, hem de taşrada- yaşamsal görevler üstlenmiştir. Güçlü ayanların etkisini kırmak için de kendilerinden yararlanılan bu elitlere, özellikle taşrada, birinci derecede sorumluluk ve yetkiler verildi. Askerler ve Kadıların yerine, kendilerine en üst yetkiler verilen bu sivil görevliler tarafından yürütülen modern bir yerel yönetim sistemi oluşturma projesi 2. Mahmut’tan sonraki dönemlerde de devam etmiştir (Findley,2011: 40-42).

Mütegallibelerin yereldeki gücünü kırmak ve merkeziyetçi bir yapıyı kuvvetli bir şekilde yeniden oluşturmak amacıyla, taşraya gönderilen bu yeni tip ve daha modern tarzda eğitilmiş olan yöneticiler dönemiyle birlikte, bir anlamda, yerel yönetim anlayışına geçiş döneminin de tohumları atılmaktaydı. Merkezden atanan bu “yerel düzeydeki yöneticiler”, bazılarınca merkezi hükümetin baskı ve kontrol aracı olarak görülse de, bazılarınca da, merkezi ve yerel güçler arasında oynadıkları ve çoğu zaman yereli kuvvetlendirmiş oldukları rolleri nedeniyle, Osmanlı Devleti’nde yerel düzeye aktarılan önemli yetkilerin öncüsü olmuşlardır.

Oynadıkları bu “iki taraflı” rol, en azından, içinde yerel etki ve yetkileri de barındırmaktaydı. 19.yüzyılın başında yaşanan bu gelişmeler, aynı tarihte Avrupa’da ve Dünyadaki gelişmelere bakıldığında, yerel güçlerin önem kazanmaya başlaması açısından kayda değerdir.

3.1.5. Tanzimat Öncesi Dönemde Yerel Yönetim

Geç ortaçağ Avrupası’nın bir ürünü olan çağdaş yerel yönetim ve yerel demokrasi,ancak geniş bir alanda ve toplumun bütün kurumları üzerinde denetim işlevini yürüten bir merkezi yönetimin varlığı karşısında söz konusudur. Kısaca açmak gerekirse, modern devletin artan gücü karşısında, tarihin akışı içinde bir bölgenin ya da kentin mali ve idari alanda özerklik elde edip bunu güçlendirmesiyle, yerel yönetim olarak adlandırılan hukuki varlık ortaya çıkmıştır (Ortaylı,2012: 178).

Avrupa’da yaşanan yeniçağın hukuk devrimi sayesinde tüzel kişiliklerini kazanan çağdaş yerel yönetimlerin tarihi kurumsal kökenleri üzerindeki tartışmalar sürmektedir. Kendi başına ve kendi içinde var olan Eski Yunan şehirleri ve bağımsız bir hukuki kişiliği olmayan Roma Şehirleriyle modern yerel yönetim arasında kavramsal ve hukuki bir bağ kurmak zordur. Yine idari özerkliği olmayan İslam şehirlerinde bir yerel yönetim anlayışından söz etmek de zordur. Bu tip geleneksel yapılanmalarda ulaşım ve haberleşme imkânlarının yetersizliğinden dolayı, merkeze uzak bölge ve şehirlerin yönetiminde belli ölçülerde bir merkezkaç etkisi görülmüş olsa da, bunun yerel özerklik ve demokrasi anlamı taşımadığı açıktır (Ortaylı, 2007: 84 ).

Ortaylı’ya göre “ Çağdaş mahalli idare ve mahalli demokrasi bir kurum olarak ancak geniş bir alanda ve toplumun bütün kurumları üzerinde kontrol fonksiyonu yürüten bir merkezi idarenin varlığı karşısında söz konusudur. Yani devletin güçlenen erkine rağmen, tarihin akışı içinde bir bölgenin ya da şehrin mâli-idari alanda özerklik elde edip bunu güçlendirmesiyle mahalli idare denen hukuki varlık ortaya çıkmıştır” (Ortaylı, 2007: 83 ).

Avrupa’da yerel yönetimler orta çağdan bu yana krallara, cumhuriyetlere ve devrimlere rağmen varlıklarını korumuş ve geliştirmişlerdir. Bünyesinde kendi kendini yönetme geleneğinin yer ettiği bu sistemin sürekliliği, 20.yüzyıl demokrasi anlayışının temel unsurlarından birini oluşturmuştur (Ortaylı,2012: 179).

3.1.5.1. Kadılık

Osmanlı Devleti’nde Tanzimat döneminden önce yerel hizmetleri yürüten kurumlar olarak Kadılık ve Vakıflar sayılmaktadır. Kentlerdeki esnaf teşkilatlarının yürüttüğü bazı yerel hizmetlerden de söz etmek mümkündür.

Klasik dönemde eyaletin ve sancağın başındaki yöneticilerin yanı sıra şehir ve kasabaların mülki, adli, mali, askeri ve beledi hizmetlerini yürüten Kadılar doğrudan merkeze bağlıydılar. Görevlerinin kapsamı ve önemi dikkate alındığında, Kadı kadar geniş yetkileri olan başka bir memurun olmadığı söylenebilir. Osmanlı şehirlerinin en yüksek yöneticisi konumundaki Kadı, sanılanın aksine, şehirde sadece bir yargıç değil; asayişin amiri, vakıfların denetçisi, Belediye hizmetlerinin sorumlusu ve Belediye kolluk görevlilerinin amiridir (Ortaylı, 2008: 236-283).

Bu kadar geniş yetkileri ve dolayısıyla sorumlulukları olan Kadılar, çeşitli alanlarda kendilerine yardımcılık yapan birimlere sahiptiler. Şehrin asayiş ve güvenliğinden Kadıya karşı sorumlu olan kişi Subaşı’ydı. Yargı işlerinde Kadı’nın yardımcısı olan Naib, Kadı’nın yetki alanı içinde ulaşamadığı yerlerde Kadı adına hüküm verirdi. İmamlar, mahalle yönetiminden sorumluydular. Kadı’nın Belediye hizmetlerinden sorumlu olan yardımcısı ise Muhtesip olarak adlandırılıyordu (Eryılmaz, 1999: 172).

Ancak, belirtmek gerekir ki, Kadı’nın ya da yardımcılarının yerel halk tarafından seçilip denetlenmesi ya da halk temsilcilerinin yönetime herhangi bir statü ve kural çerçevesinde katılmaları söz konusu değildir (Ortaylı, 2012: 181).

Muhtesiplerin görevleri arasında, bazı temel tüketim maddelerine narh koymak ve bunlara uyulup uyulmadığını denetlemek, çarşı ve pazar işlerini teftiş etmek, ölçü ve tartı aletlerini kontrol etmek, gıda maddelerinin üretildiği ve satıldığı işletme ve dükkânları denetlemek gibi günümüzde Belediye zabıtasının yaptığı işler yer almaktadır. 1826 yılında Kadılık kurumunda meydana gelen değişim doğrultusunda Muhtesiplik yeniden düzenlenerek Merkezde İhtisap Nezareti, eyaletlerde İhtisap Müdürlükleri kurulmuştur (Eryılmaz, 1999: 173).

Yeniçeriliğin kaldırılması nedeniyle denetleme gücünü yitiren Kadılıkkurumunun yerine, kent yönetimlerinde yapılan yeni düzenlemeler sonucu ortaya çıkan Muhtesiplere vergi toplama, kolluk görevi yapma ve Belediye hizmetlerini yerine getirme görevleri verilmiştir. 1836 yılında kurulan Evkaf Nazırlığı’nın altta değineceğimiz vakıflarla ilgili yerel görevleri üstlenmesi neticesinde kent hizmetleriyle ilgisi kalmayan kadılar yalnızca yargı organı olarak kalmışlar ve bu işlevleri kadılık kurumunun sona erdiği tarihe kadar sürmüştür. Öte yandan, ihtisap kurumu kuruluşundan kısa süre sonra yalnızca vergi toplama görevini yerine getiren bir niteliğe bürünmüş ve Belediye ile ilgili hizmetlerini yerine getiremez olmuştur (Nadaroğlu, 1994: 196-197).

Yıkılan klasik teşkilatın yerini dolduramayan ihtisap kurumu ne başkentte, ne de eyaletlerde arzulanan sonuçları vermemişti. Oysa şehirlerde değişmeye başlayan yapı ve ortaya çıkan yeni ihtiyaçlar, modern Belediye idarelerinin kurulmasını zorluyordu (Ortaylı, 2008: 290).

3.1.5.2. Vakıflar

Vakıf, kısaca, bir malı kamu yararına yönelik hizmetlere tahsis etmek anlamına gelir. Osmanlı devletinin kuruluşundan, hatta Selçuklu döneminden itibaren, okul, kütüphane, hastane, sebil, aşevi, misafirhane, yurt ve sosyal yardım gibi hizmetler vakıflar tarafından görülmekteydi. Tanzimat döneminde batılı anlamda Belediyelerin kurulmasından sonra da vakıflar, ikinci bir Belediye birimi gibi, bazı yerel hizmetleri yürütmeyi sürdürmüşlerdir (Eryılmaz, 1999: 174).

Tanzimat dönemine kadar Osmanlı Devleti’nde eyalet ve şehir yönetimlerinden, buralarda görevli Kadılık gibi kurum ve kişilerden, vakıflar gibi sosyo-ekonomik kuruluşlardan ve bazı cemaat örgütlerinden söz edilebilir. Ancak, yerel yönetim gibi bir kavram ve kurumdan, hatta yönetime yardımcı olan süreklilik kazanmış yerel kurullardan söz edilemez. Merkez görevlilerinin teknik olarak yüklenemeyeceği birtakım hizmetleri yerel gruplara bırakmasının yerinden yönetim anlayışı ve yerel demokrasiyle ilgisi yoktur (Ortaylı, 2012: 182).

3.1.5.3. Bozulan Âyanlık Kurumunun Yerine Muhtarlık Kurumunun Ortaya Çıkması

Yerel yönetimlerin ilk ve şaşırtıcı biçimde -çağına göre- demokratik sayılabilecek bir gelişme de, 2.Mahmut’un, 1829 yılından itibaren, önce Başkent’te sonra taşradaki köy ve kasabalarda, semt, mahalle ve köylerin yönetimi için, bu yerlerde oturanlar arasından seçilmiş “muhtarlar “ atamaya başlamasıdır (Findley,2011: 42).

Osmanlı Devleti’nin kuruluşundan yıkılana kadar, taşra yönetiminde âyan ve eşraf adı verilen ileri gelen yerel gruplar söz sahibi olmuşlardır. Ayrıca, bunlar arasından seçimle göreve getirilen kişilerin oluşturduğu kuruma da, aynı isim kullanılarak, “âyanlık” adı verilmiştir.¹³ Kaldırılıncaya kadar, her şehir ve kasabada hükümet görevlileriyle halk arasında vergi alma, askerlik ve benzeri ilişkilerin yürütülmesinde aracılık yapmışlar, bölgenin özelliklerine göre verilen bazı işleri yapmışlar ve bütün bu görevlerinin karşılığında “âyaniyye” denilen bir ücret almışlardır. Atamayla göreve gelen Valiya da Mütesellim gibi taşra yöneticilerinden farklı olarak âyanlar yörenin ileri gelenleri tarafından seçilerek işbaşına gelirlerdi. Kadı, müftü, müderrisler, nakibü’l -eşraf kaymakamı, lonca yöneticileri ve şehrin ileri gelen bazı kimseleri toplanarak bir “âyan” seçerlerdi. Bu kurala uyulmadığı zamanlar olsa ve bazen Vali ve Mutasarrıflar tarafından atansa da, kural olarak seçimle işbaşına gelmeleri nedeniyle ayanlar, yerel yönetimin oluşmasında ve halkın yönetime katılımının sağlanmasında ilginç bir tarihi kurum olarak Osmanlı yönetim sisteminde yerlerini almışlardır (Çadırcı, 2007: 127-128).

Özellikle vergi dağıtım ve toplanmasında yolsuzluk yapmaları, halkın zararına işlere girişmeleri neticesinde yıpranan âyanlık kurumu, bu olumsuzluklara ek olarak seçimlerin sağlıklı yürümemesi ve taşrada ileri gelen ailelerin âyanlık için uzun mücadelelere girmesi gibi nedenlerden dolayı yönetimde sıkıntı yaratmaya başlamıştır. Netice olarak, 2. Mahmut, 1826 yılında meydana gelen ve yeniçeri teşkilatının kaldırıldığı Vaka-yi Hayriye’ den hemen sonra, âyanlık kurumuna da düzene koymak istemiş ve âyanın bazı görevlerini sancaklarda kurduğu “Sandık Eminliği” kurumuna aktarmıştır. 1829 yılında ise Başkentin, İstanbul, Eyüp ve Üsküdar mahallelerinde Muhtarlık örgütü kurulmuştur. 1833 yılında, halkın hükümetle olan ilişkilerinde aracılık yapmak üzere bütün vilayetlerde hayata geçirilen muhtarlık kurumu âyanlığın yerine almış ve görevlerini üstlenmiştir (Çadırcı, 2007: 129).

Taşrada ilk uygulamanın yapıldığı Kastamonu Sancağı’nda gerçekleştirilen seçim sistemi örnek alınarak diğer şehir, kasaba ve köylerde aynen uygulanmıştır. Her mahallede iyi yönleriyle bilinen becerikli kişilerden 1.Muhtar ve 2.Muhtar adıyla ikişer kişi seçilmiş;¹⁴ her muhtar mahalle halkına ve muhtarlara da imam kefil edilmiştir. Ayrıca mahallenin ileri gelenleri de birbirlerine kefil edilmişlerdir. (Çadırcı, 2007: 129-130). Yerel halkın kendi yönetiminde söz sahibi olması anlamında yorumlanabilecek nitelikleri olan bu uygulama ile mahallenin yönetimi ve güvenliği hakkında herkese sorumluluk yüklenmiştir.¹⁵

Seçilme süreci Padişahı onayı ile tamamlanan ve bulundukları sancağın yöneticisine karşı sorumlu olan Muhtarların önde gelen görevi mahallede güvenliğin sağlanmasıydı. Bunun için, mahalleye başka yerlerden gelenler ve mahalleden başka yerlere gidenlerle ilgili görevleri vardı. Nüfus kayıtlarını tutmak ve bunları ilgili merkezi birimlere bildirmek, mahalle halkını temsil etmek, vergi toplanmasına yardımcı olmak ve mahalle defterini tutmak Muhtarların diğer görevleri arasındaydı. 1833 yılında ülke çapında kurulan ve Tanzimat Döneminden sonra bazı önemsiz değişiklikler geçiren Muhtarlıkkurumu, görev ve yetkileri fazla değişmeksizin günümüze kadar süregelmiştir (Çadırcı, 2007: 130-131).

Varlıklarını bir şekilde bugüne kadar sürdüren bu sivil /seçilmiş kurumun, yerel yönetim tarihi içindeki öneminin, özellikle yerellik / yerindenlik ilkesi (sübsidiarity) bakımından yeterince vurgulandığını söylemek zordur.¹⁶

3.2. Yenilikçi Aydınların/Bürokratların Ön Plana Çıktığı

Dönem

3.2.1. Tanzimat ve Islahat

2. Mahmut’un yaptığı uygulamalar ardından gelecek olan seksen yılda gerçekleştirilmeye çalışılan reformların gireceği yolu ve alacağı şekli belirlemiştir. 3. Selim’in düşüncelerine benzer şekilde, merkezi devletin oluşturulması amacını benimsemişti. Bunun yolu modern ve güçlü bir ordunu kurulmasından geçiyordu. Yeni ordunun kurulması için paraya, dolayısıyla etkin bir vergilendirmeye ve bunu sağlamak için de modern ve etkin bir merkez ve taşra bürokrasisine ihtiyaç duyulmaktaydı. Devlet denetiminin yaygın ve güçlü kılınması daha iyi iletişim araçlarını gerektiriyordu. Öte yandan, yeni dönemde hizmet verecek asker ve sivil memurların yetiştirilmesi ancak yeni eğitim biçimlerine dayalı olarak çalışan modern okullarla gerçekleştirilebilirdi (Zürcher, 2010: 67-68).

Bu ihtiyaçların farkında olan 2.Mahmut, saltanatı güçlendirmeye ve devleti merkezileştirmeye yönelik reformlarını kararlılıkla sürdürmüştür. Yönetimi daha da kurumsallaştırmak ve reformlara destek vermek amacıyla, merkezde çeşitli danışma Meclisleri kurmuştur. Diplomatik ve ekonomik girişim ve anlaşmalarla, Tanzimat adı verilecek olan sivil reformlar paketinin uygulanması için gerekli olan zemin hazırlanmıştır.2. Mahmut devri biterken, devletin yaşamsal çıkarlarına hizmet etmeyi amaçlayan “İslami temelli bir modernleşmenin” unsurları bir fermanla ilan edildi (Findley,2011: 46).

Başta Mustafa Reşit Paşa olmak üzere, yenilik taraftarı bürokratların desteği ile, alt yapısı önceki dönemde hazırlanmış olan fermanın ilan edildiği 1839 yılı ile 1876 yılı arası Tanzimat Devri olarak adlandırılmıştır. Bu devir de kendi içinde iki döneme ayrılarak değerlendirmelere tabi tutulmuştur. İlk dönem “Gülhane Hatt-ı Hümâyunu Devri” olarak adlandırılırken”, 1856 yılında başlayan ikinci döneme “Islahat Fermanı Devri” denmiştir ( Çadırcı, 2007: 174).

Osmanlı modernleşmesi dendiğinde akla ilk gelen Tanzimat Fermanı ve devamı niteliğindeki Islahat Fermanı, Devletin içten ya da dıştan kaynaklanan çeşitli nedenlerle yönünü Batı’ya döndüğünü ve çözümü Batı medeniyetinde aradığını gösteren simgelerdir.

Bu gelişmeler irdelenirken, Avrupa’da yaşanan Napolyon sonrası uyum ve restorasyon döneminin etkilerini de göz ardı etmemek gerekir. Osmanlı Devleti’nin “ bekası “ ve toprak bütünlüğü için, Avrupa’da kurulan yeni uluslar arası hukuk düzenine katılmak oldukça önem taşımaktaydı.¹⁷

Kırım Savaşı sonrası ilan edilen, esas olarak Tanzimat Reformlarının kapsamlarını genişleten Islahat Fermanı ve hemen ardından imzalanan Paris Anlaşması ile, Osmanlı’nın Avrupa Uyumuna (Concert of Europe) dahil olduğu resmen açıklandı. Ancak, belirtmek gerekir ki, bu uyuma dahil olarak Avrupalı devletler tarafından toprak bütünlüğünün garanti edilmesini sağlamaya çalışan Osmanlı Devleti’nin beklentileri karşılanmamış, bu dönemde balkanlarda önemli ayaklanmalar olmuş ve kayıplar yaşanmıştır (Findley,2011: 83).

Tanzimat 11.yüzyıldan itibaren Batı uygarlığı ile bir biçimde ilişkide olan ve genellikle savaşan bir toplumun, kendinden ileri giden bu uygarlık karşısında takınmak zorunda kaldığı bir tavırdır. Gerisinde kaldığı Batı uygarlığına teslim olmak yerine - bu uygarlığı yükselten değerleri kabul etmek bahasına da olsa- varlığını sürdürmek amacıyla konan bu tavır, aslında bir direniş olarak nitelendirilmelidir. Böyle bir direnişin dünyada o güne kadar örneği olmadığı için, öncülük yapmak görevi de Osmanlıya düşmüştü. İmparatorluk geleneğine sadık kalınarak yürütülen bu modernleşme hareketlerinin öncüleri de bu gelenekten gelen yönetici kadro olmuştur. Belirtmek gerekir ki, günümüzde bazı kesimlerin eleştirilerine uğrayan Batılılaşma olgusundan kendini kurtarabilen bir doğu toplumu da olmamıştır.

Devletin modernleşmesinin kaçınılmaz olduğunun farkına varılması ile bir yüzyıl önce başlayan batılılaşma çabaları 1839’da Tanzimat Fermanı’nın ilanı ile sistemli bir şekle büründürülmeye çalışılmıştır. Yeni bir devlet rejiminin organik temelini oluşturacak ve bazı başarısızlık ya da şanssızlıklara karşın bundan sonraki yirmi yıl içinde gelişecek olan fermanın en önemli yönü, bütün Osmanlı yurttaşlarına eşitlik ilkesi doğrultusunda uygulanacak olmasıdır. Yasalar karşısında, vergilendirmede, mülkiyet ve eğitim haklarına sahip olmada, memuriyete girişte ve bunlara benzer alanlarda herkese güven ve özgürlük sağlanması amaçlanıyordu (Kinross, 2008: 481-482).

Osmanlı modernleşmesinin fikirsel temellerinde, devleti kurtarmak (Devletin Bekası ) adına ortaya çıkan aydınlar geniş ölçüde yer almıştır. Yönetimin, zamanın şartlarına göre yeniden düzenlenmesinde bu aydınların oluşturduğu, modern bir bürokratik kadro öncülük yapmıştır. Bütün bir dönemin ve hayatın yeniden düzenlenmesi anlamında algılanan Tanzimat döneminin öncü/ bürokrat kadrosu, adını da kendilerinin koydukları bu devirde sadece yönetim alanıyla ilgilenmekle kalmamışlar, ekonomi, tarih, hukuk ve edebiyat dallarında incelemeler yapmış, tercüme ve telif eserler vermişlerdir (Ortaylı, 2008: 471-473).

Devletin modernleşme tarihinin en çarpıcı yıllarını kapsayan ve Bürokrat kadronun yönetime egemen olduğu bu dönem Babıâli Asrı olarak da adlandırılmıştır. Bürokratların hâkimiyeti Birinci Meşrutiyetten sonra Abdülhamit’in, İkinci Meşrutiyetten sonra ise İttihat ve Terakki cemiyetinin eline geçmiştir. Farklı nitelikler sergilemelerine rağmen, bu üç dönemin ortak yönü, yönetim sisteminin süreklilik göstermesi ve gelişme içinde olmasıdır. Otoriter nitelikler taşıyan her üç dönem yönetici tipi arasında, bürokrasinin içinden yetişen devlet memurları olan Tanzimat döneminin yöneticileri yakın tarihin en becerikli ve yaratıcı kadroları olarak anılmaktadır. Tanzimat döneminin yönetici kökenli devlet adamları, değişen ve sarsılan bir sistemden yeni bir düzen yaratmayı amaçlayan, kendilerini ve toplumu dönüştürme ve ileri götürme bilincine sahip reformculardır. Ortaylı’ya göre Babıâli’nin egemen olduğu bu dönem “ bürokrasinin modernleştiği, güçlendiği, dolayısıyla Türkiye tarihinde modern merkeziyetçiliğin kurulduğu dönem demektir “ (Ortaylı, 2012: 101-104).

Mısır Krizi, Kırım Savaşı ve 1877-78 Rus savaşı gibi krizler yaşansa da, reformcuların devleti savunma ve güçlendirme çabaları artarak devam etmiştir. Toplumda dengeler bozulmuş, önemli değişimler yaşanmış ve yeni güçler ortaya çıkmıştır. Uluslar arası alanda ve ulusal düzeyde yaşanan hızlı kriz, düzenleme ve yenileşme süreçleri, Osmanlı kültüründe “devrimci” bir değişimin başlamasına neden olmuştur (Findley,2011: 76).

Devletin diğer bölgelerine de sıçrayan karışıklıklar ve Ruslarla savaşta yaşanan felaketler karşısında başa geçen 2. Abdülhamit ile birlikte farklı bir döneme girilmiştir. Meşrutiyet ilan edildiği, Meclis seçildiği ve göreve başladığı, devletin anayasal bir monarşiye dönüştüğü iki yıllık dönemin ardından, 1878’de Rus ordusunun İstanbul kapılarına dayanmasının yarattığı olumsuz ortam bahane edilerek Meclis Padişah tarafından dağıtılmıştır.

Güç tekrar ve kayıtsız biçimde saraya dönecek ve 2.Meşrutiyete kadar sürecek uzun dönemde yenilikler ve modernleşme çabaları artık bir otokrat hükümdar tarafından yürütülecekti. Tanzimat Fermanı ile öne çıkan aydın-bürokrat kesim geri plana çekilerek, modernleşmenin “devrimci” bir ivme kazanacağı 2.Meşrutiyet yıllarını bekleyecekti.

Merkezileşme ve savunma amaçlı bir modernleşme girişimi olan Tanzimat döneminin kapsamı içinde, mülkiye memurlarının iktidara sahip olması, yeni elitlerin yetiştirilmesi, yoğun yasama faaliyetleri ve bunların etkileri, yeni mahkemelerin ve Meclislerin kurulması, devletin genişlemesi ve siyasal sürecin dönüşümü gibi etkenler sayılabilir. Bu dönemde toplumda bir geri kalmışlık duygusu egemendi ve buradan hareketle, ilerlemiş Batılı ülkelere yetişme arzusu ve ihtiyacı ön plandaydı. Ancak, Türkiye’nin modernleşme sürecinin en belirleyici yıllarını oluşturan Tanzimat dönemi, bazı itiraz ve tartışmaları da içinde taşımıştır. Bugün bile Tanzimat dönemini “Osmanlılığa ve Müslümanlığa dair her şeyin yozlaşmasının başlangıcı” olarak görenler vardır (Findley,2011: 88-132).

Dünyada görülen bütün toplumsal değişim süreçlerinde kaçınılmaz olarak rastlanan olumsuzlukların yaşanmış olması, bu dönemin Türkiye tarihi üzerinde bıraktığı önemli ve kalıcı etkilerin göz ardı edilmesi sonucunu doğurmaz. Yeniliklerden olumsuz biçimde etkilenen ve direnç gösteren kesimlerin yanı sıra, bu dönemde kırsal refahın artırılması ve toprak rejiminin düzenlenmesinde yaşananlar gibi başarısızlıklar olduğu da gerçektir. Ancak, Tanzimat hareketi her şeye rağmen yönetimi modernleştirmek ve merkezileştirmek yolunda önemli ilerlemeler sağlamıştır (Ortaylı, 2012: 137).

Açıktır ki, merkezileşme olgusu sadece Osmanlı Devleti bağlamında ele alınamaz. Hatta Osmanlı bu konuda da Avrupa devletlerinin gerisinde kalmıştır. 18. Yüzyıldan itibaren özellikle Batılı devletler kaçınılmaz olarak merkeziyetçi bir dönüşüm süreci yaşamışlardır. Modern çağda merkeziyetçilik teriminden anlaşılan, devletlerin büyük ölçüde maliye, yönetim ve hukuk alanlarında standart ve bütüncül bir denetim sistemi kurmalarıdır. Mutlaka otoriter bir yönetimi gerektirmeyen merkeziyetçilik anlayışı, kaçınılmaz olarak bürokrasinin gücünü artırmıştır. Batılı devletlerden yüz yıl kadar sonra, geleneksel devlet tipinden modern merkeziyetçi devlet tipine geçiş süreci Osmanlı Devleti’nde de yaşanmaya başlamıştır (Ortaylı, 2012: 141).

Tanzimat Dönemi ile ilgili olarak, bu dönemin başarılı olamadığı alanların en önemlileri sayılabilecek iki konu üzerinde durulmalıdır. Tanzimat bozulan toprak düzenini devletin ve halkın çıkarına bir çözüme ulaştıramamış, aksine bu toprakları halka zulmeden yerel ağaların mülkü haline getiren uygulamalar yapmıştır. İnalcık’a göre “Tanzimat bu arazi meselesini, büyük köylü kütleleri lehine çevirmemekle yeni Osmanlı İmparatorluğu’nun temeli olacak esas inkılâbı yapamamış oldu” (İnalcık, 2012: 44). Başka bir deyişle, asıl amaçlarından biri Devletin batışını yapılacak yenileşme hareketleriyle önlemek olan Tanzimatçılar, bu yıkılışın önüne geçmenin en önemli unsurlarından biri olan toprak rejiminin düzeltilmesi ve dolayısıyla toprak ekonomisine bağlı olan mali sistemin güçlendirilmesi zorunluluğunu yerine getirememişlerdir.

İkinci başarısızlık alanı, özellikle Tanzimat döneminin ikinci aşamasını oluşturan Islahat Fermanı’nın özünü teşkil eden, Müslüman olmayan vatandaşlara yasalar önünde tam ve açık bir eşitliğin sağlanması hususudur. İmparatorlukta yaşayanların birliğini ve bütünlüğünü korumak amacıyla yapılan girişimler başarısız olmuş, hatta Hıristiyanların bazı isyanlara neden olduğu dönemlerde bu düşünceye karşı çıkan fikir ve eylemler taraftar bulmuştur (İnalcık, 2012: 49-52).¹⁸

İmparatorluğun kaçınılmaz olan çöküşünü önleyemeyen Tanzimat, asıl önemli yönü olan Batılılaşma hareketiyle Türk milletinde bir yaşama hamlesi olarak devam etti ve bu hamle “ nihayet milli Cumhuriyet Türkiye’sinde kati safhasına girdi “ (İnalcık, 2012: 53).

3.2.2. Tanzimat Döneminde Yönetim

Tanzimat döneminde yönetim artık bürokrasinin modernist dünya görüşünün etkisi altındaydı ve bu eğilimler doğrultusunda yeni ve bütüncül düzenlemeler söz konusuydu. Hukuk, yönetim, askeri ve hatta bütün toplum hayatında değişiklikler, yani bütün bir devrin ve hayatın yeniden düzenlenmesi hedefleniyordu. Tanzimat’ın bunlar kadar önemli başka bir yönü de, bir kanun devleti anlayışını hayata geçirmesiydi. Tanzimat devleti kanun devletidir, kanunlar yazılı ve sistematik bir biçimde neşr ve ilan edilmeli ve herkesi bağlamalıdır (Ortaylı, 2008: 467-474). Osmanlı topraklarında yaşayanların can güvenliğini ve dini inançlarını güvence altına alan Tanzimat Fermanı’nın asıl önemli yönü, bu güvencelerin Padişahın arzu ve bağışlamasına değil, çıkarılacak kanunlara ve yapılacak yeni düzenlemelere bağlanmasıydı. Bu nedenle Ferman Türkiye’deki anayasal gelişmelerin başlangıcı sayılmakta ve hukuk devletine giden yolda ilk bildiri olarak nitelendirilmektedir (Ortaylı, 2012: 115).

Öte yandan, bu dönemde yönetilenlerin idareden uzak tutulmaları değil, idareye yardım etmeleri ve bir ölçüde yönetim sürecine katılmaları sağlanmıştır. Ortaylı’ya göre “ Burada en önemli gelişme meşveret prensibinin kurumlaşmasıdır. Tanzimat dönemi merkezde ve taşralarda “Meclislerin” ve çeşitli uzmanlık kurullarının, mahkeme divanlarının oluşması demektir; bu gelişmelerin sonucunda siyasi hayatımızda parlamento bu memlekete has şartlar dahilinde oluşmuştur” (Ortaylı, 2008: 470).¹⁹

Reformlarla dolu olan dönemde ön plana çıkan bu “danışmacı” yaklaşım, yaşanan çağa uygun yönetim anlayışını desteklemektedir. Hatta, aslında danışma niteliğini taşıyan, ancak zaman zaman yönetimde kayda değer işlevsel roller oynayan bu Meclislerin, yönetimdeki yeniliklerin temel unsuru olduğu ileri sürülmüştür. Çadırcı’ya göre, Tanzimat’ın başlangıcından itibaren, merkez ve taşra yönetiminde yapılan düzenlemelerle devletin yapısı çağın şartlarına uygun hale getirilmiş ve “katılımcı yönetim anlayışı yer etmeye başlamıştır” ( Çadırcı, 2007: 95).²⁰

3.2.3. Tanzimat Döneminde Yerel Yönetimler

Tanzimat Fermanı, taşra egemenleri ile merkez arasındaki çatışmalar, milliyetçi ayaklanmalar, vergilerin toplanamaması, Avrupalı devletlerin özellikle ticari anlaşmalar konusunda gündeme gelen bazı istekleri gibi iç ve dış sorunlara çözüm arandığı bir dönemde ilan edilerek yürürlüğe konmuştur.

Tanzimat döneminde Osmanlı Devleti, batının yönetsel ve siyasal kurumlarını aktaran uygulamalarla yeniden yapılandırılmaya başlandı. Gerçekleştirilen yeniliklerle aslında, Batı Avrupa’daki krallıkları model alan “merkezi bir bürokratik devlet sistemi” yaratmak amaçlanıyordu (İnalcık, 2011: 320).

Devlet yönetiminin merkezileşmesi ve kanun yapma işlevleri büyük oranda Başkentte kurulan Meclisler tarafından gerçekleştirilmiştir. Konusunda uzmanlaşmış ve tecrübe sahibi olmuş devlet adamlarının bürokrat olarak görev yaptığı Tanzimat döneminde merkezi yönetimde uzmanlaşma başlamış ve bakanlık yapılanmaları ortaya çıkmıştır (Ortaylı, 2008: 482).

Bu dönemde, modern merkeziyetçi yapılanma gerçekleştiği ve güçlendiği ölçüde, modern anlamda yerel yönetimlerin çekirdeğinin oluştuğu, yerel grupların yönetime katılmaya başladığı görülmektedir. Yönetimi ilgilendiren ordu, maliye ve mülki idarenin kapsamındaki her alanın kontrol altına alınmak istendiği ve düzenlemelerin buna göre yapıldığı bir ortamda, kaçınılmaz olarak yerel halkın ve güç gruplarının yardımına başvurulmuştur. 1840 yılında kurulan muhassıllık Meclisleri ile taşrada oluşmaya başlayan Meclis geleneği değişik adlar ve işlevlerle devam etmişti (Kırmızı, 2007: 23). Bu Meclislerde yerel temsilcilerin bulunması yalnızca merkezi hükümet yöneticilerinin tek yanlı girişim ve bağışlarının değil, yerel unsurlara duyulan ihtiyacın da bir sonucudur. Başka bir deyişle, Tanzimat döneminin idari reformları yerel yönetimlerin doğuşu için gereken ortamı da hazırlamıştır. Yerel demokrasi ve siyasal katılım gibi bir düşünceleri olmamasına rağmen, Avrupa’daki benzerlerine uygun yasal ve adil bir yönetimin kurulmasını isteyen devlet yöneticilerinin uygulamalarıyla, İmparatorluk modern bir merkeziyetçi yapı kazanmıştır. Bu yapı yerleştiği ve geliştiği ölçüde, yine Avrupa örneğinde olduğu gibi, yerel yönetimlerin ortaya çıkması kaçınılmaz hale gelmiştir (Ortaylı, 2007: 87-88).

Tanzimat döneminin, iç sorunların çözümüne yönelik olarak, başlangıç yıllarındaki temel hedeflerinden biri, merkezin denetiminden çıkmış Valilerin yetki ve otoritelerini kaldırmaktı. Merkezden bağımsız davranan Valiler nedeniyle beklenen vergi gelirlerinin elde edilememesi rahatsızlığın önemli bir boyutunu oluşturuyordu. Bu amaçla, merkezi yönetim taşrada giderek güçlenen diğer “yerel egemenleri” Valilere karşı müttefik olarak görmüştür. Valilerin gücünü azaltan yerel Meclislerin kurulmasıyla birlikte yerel yönetim anlayışı ortaya çıkmaya ve gelişmeye başlarken, taşradaki egemenler güçlendikçe yerel istekler de artmaya başlamıştır (Önen ve Reyhan, 2011: 116-117).Arzu edilen yönetim sistemi ve denge bir türlü kurulamayacak, devlet yıkılana kadar geçen yüz yıllık sürede yönetim yapısında sürekli değişiklikler gündeme gelecektir.

3.2.3.1. Taşrada Yerel Güç Odaklarının Oluşması

Tanzimat döneminde devlet yönetiminde hedeflenen merkezileşme isteğinin temelinde yatan gelişmeleri anlayabilmek için, bu dönemden önce ülke genelinde gerçekleşen bazı eğilimlere daha yakından bakmak gereklidir.

Osmanlı toplumsal düzeni ve yönetim yapılanmasının derinliklerinde yatan merkezi ve çevresel güçler ilişkisinin en temel belirleyicisi toprak düzeni ve bu düzendeki değişmeler olmuştur. Toprak sisteminin bozulması devleti askeri ve mali yönden çöküşe uğratmıştır. Arazinin padişahlar tarafından bazı yararlık gösteren kişilere mülk olarak verilmesi, miri arazilerin tapu ile satılması ve kiralanması, bu arazilerin şahıslar tarafından gasp edilmesi gibi uygulamalar sonucunda toprak sisteminin bozulması otoritenin yerel beyler tarafından ele geçirilmesi sonucunu doğurmuştur ( İnalcık, 2012: 35-42)

17.yüzyılda klâsik şeklinden tamamen uzaklaşan merkez ve taşra yönetiminde, sistemin asıl yapı taşı olan “sancak” biriminin idaresi değişikliklere uğramış, bunların idaresini “mütesellim” adı verilen kişilere verilmiştir. Ayrıca, yönetimleri altındaki bütün sancakları idare etmekte zorlanan Vali ve mutasarrıflar da buralara mütesellimlerini göndermişlerdir (Çadırcı, 2007: 32-33). Mütesellimler bulundukları sancağın güçlü yerli ailelerinden geldiklerinden, eyaletlerde merkeze karşı yeni bir yönetici sınıf ortaya çıkmaya başlamıştır. Yönetimde tımarlı sipahilerin ve sancak beylerinin yerini almaya başlayan mütesellimler birçok sancağı yönetmeye başlamıştır. Diğer yandan toprak sisteminin bozulmasına ek olarak, topraktan alınacak gelirlerin belli miktarlar karşılığı “mültezimlere” doğrudan ihale yoluyla verilmesi, merkezi idare karşısında yerel unsurların giderek güçlenmesini artıran başka bir etken olmuştur ( Yücel, 1974: 695-696).

Bu gelişmelerin sonucu olarak, güçlü ailelere mensup kişiler taşra yönetimini ellerine geçirmeye başlamışlardır. Özellikle 18. yüzyılın sonlarında devlete ait olan miri arazilerin neredeyse tamamını denetimleri altına geçiren bu aileler artık siyasi gücü ellerine almışlardı. Yazışmalarında kendileri için derebeyi tabirini kullanan ve neredeyse yerel prensliklere dönüşen bu aileleri bölgelerindeki halk da merkezi yönetime karşı büyük oranda desteklemiştir.²¹ Yerel köklere dayandıkları için, merkezden gönderilen yöneticiler gibi halka baskı yapmamışlar, aksine devletin yapamaz hale geldiği güvenliği sağlama gibi görevleri yerine getirmiş ve bu arada kendi ordularını kurmuşlardır (Yücel, 1974: 696).

Belirtilmesi gereken bir diğer husus, ortaya çıkan bu toprak aristokrasisinin yalnızca Müslüman ayan ve derebeylerden oluşmadığıdır. Bazı sınır bölgeleri dışında, Hıristiyanlar arasında da büyük topraklara sahip beyler vardı. Örneğin, Bulgaristan da oldukça fazla sayıda olan “çorbacılar” bu gruptan sayılmaktadır. Yerel halk tarafından seçilen ve yerel hükümet tarafından kendilerine bir asa verilerek resmen tanınan bu çorbacılar “Belediye Reisi”²² hizmeti görürler, vergi, mahkeme ve benzeri işlerde idari ve adli makamlarla halk arasında aracı görevi yaparlardı ( İnalcık, 2012: 43).

Taşrada oluşan bu odakların ulaştıkları güce ve kendi bölgelerini de aşarak devlet yönetiminde oynadıkları önemli rollere en çarpıcı örnek “Alemdar Vakası” denilen olaydır. Rumeli’de güçlü bir derebeyi olan Alemdar Mustafa Paşa İstanbul’a yürüyerek iktidarı merkezi hükümetin elinden almış ve ardından başka bir padişahı işbaşına getirmiştir. Artık hükümeti ve Padişah’ı devirmek, ulema ve yeniçeriden oluşan merkezi gücün dışında, taşra da gelişen bir güçle de gerçekleşmektedir. Üstelik, Alemdar’ın kendi konumunda olan kişileri merkeze çağırması ve onlarla ülke sorunlarını tartışarak kararlar alması Padişah’ın ve onun hükümetinin geleneksel otoritesine vurulmuş çok ciddi bir darbeydi (Yücel, 1974: 696-697).

Katılım az olsa da, derebeyleri aralarında Osmanlı tarihinde başka bir örneği görülmeyen “Sened-i İttifak” adı verilen bir anlaşma imzalamışlardır. Alemdar’ın ortadan kaldırılmasıyla yürürlüğe giremeyen bu anlaşmayla, yüz yıldır İmparatorlukta fiilen oluşan yerel-feodal yapıya yasal bir nitelik verilmeye çalışılmıştır (Yücel, 1974: 697).

Sened-i İttifakve Alemdar döneminden sonra başa geçen 2. Mahmut yerel derebeylerin eline geçmiş olan taşra yönetimini, yeniden merkezi hükümetin denetimi altına almak için bazı önlemler almıştır (Kırmızı,2007: 21). Bu dönemden sonra başlayan Tanzimat dönemi ve ardından gelen diğer dönemlerde de, merkezileşme çabalarına karşın, yerel güçlerin, ayanın ya da ağaların taşra hayatındaki önemli rolleri devam etmiştir. Sosyal yapı içinde derinlemesine yer etmiş bu unsurlar, adları zaman zaman değişse de, çıkarları ve hayat görüşleriyle siyasi hayat üzerindeki etkilerini sürdürmüşlerdir (Yücel, 1974: 697).

Tanzimat devrine gelindiğinde, geriye doğru yüzyıllık dönemde güçlenen derebeylerinin eline geçen taşra yönetiminde, merkezin yeniden egemen hale getirilmesi ihtiyacı doğmuştu ve bazı hayati kararlar alınmıştır. Tanzimat bürokratlarının aldıkları bu kararlarda, devletin klasik mali sisteminin 19. yüzyılda artık işlevselliğini yitirmesi önemli rol oynamıştır. Vergi kaynaklarını iyi saptamak ve vergileri düzenli bir şekilde toplamak için vilayet düzeyinde yeni bir yapılanmaya gidilmiştir. Merkezi hükümetin görevlileri daha önceki dönemlerde de yerel nüfuz gruplarının ya da cemaatlerin temsilcilerine danışmış ve onların yardımına başvurmuş olsalar da, Tanzimatın hemen başında,1840 yılında kurulan MuhassıllıkMeclisleriyle bu danışma ve işbirliği kurumsallaşmaya başlamıştır. Ortaylı’ya göre “ böylece ülkemizde yerel yönetimlerin ilk tohumları atılmış oldu” (Ortaylı, 2012: 33).

Devletin yönettiği alanın büyüklüğü ve nüfus yapısının çeşitliliği karşısında, egemenliğin temini ve sürdürülebilmesi için yerel güçlerle uzlaşmalar aranmış ve bu uzlaşmalar sayesinde ayakta kalınabilmiştir. Bir anlamda, çok sayıda irili ufaklı “merkezler”, kendi kapalı ekonomik havzalarında padişah adına devletin sürdürülmesini sağlayacak şekilde, yönetim işlevini yerine getirmiştir. Bu yerel egemenlerden bazıları, “Valilik” gibi, devletin verdiği görevler sayesinde yerel egemen konumuna gelmişler, bazılarına ise zaten yerel egemen konumunda oldukları için bu görevler verilmiş ya da verilmek zorunda kalınmıştır (Zürcher, 2010: 35-37). Merkezden gönderilen sıradan memurlar olmadıkları açık olan taşradaki yöneticiler, siyasal merkezle zaman zaman çatışmaya giren, hatta pazarlıklar yapabilen “ yerel güç odaklarıdır” (Önen ve Reyhan, 2011: 42-44).

3.2.3.2.Tanzimat Döneminde Taşra Yönetimi ve Yerel Meclisler

3.2.3.2.1. 1840-1864 Yılları Arasında Yapılan Düzenlemeler

Muhassıllık Meclisleri 1840

Tanzimat döneminin öncelikli girişimlerinden biri, yürümeyen vergi işlerini yeniden düzene koymaktı. Bu amaçla, yürürlükte olan “iltizam” sistemi kaldırılarak, vergileri toplamak üzere taşrada “muhassıl” adı verilen, merkezden atanan yeni memurlar görevlendirilmiş ve Muhassılın Başkanlığı altında görev yapmak üzere, taşrada “MuhassıllıkMeclisleri” kurulmuştur.

Bu Meclislerin, daha önce kadıların Başkanlığında görev yapan yerel Meclislerden önemli farkları bulunmaktaydı. Bu farklar, Başkanlığın dinsel yönü olmayan bir yöneticiye verilmesi, müslüman olmayanların bu Meclislerde temsilciler bulundurarak yönetimde söz sahibi olmaya başlamaları ve Meclislere katılacak olan halk temsilcilerinin seçimle belirlenmesidir. Bu yenilikler, devletin yereldeki yapılanmasını din ayrımı gözetmeksizin ve temsil yeteneğini artırarak yeniden örgütleme çabasına işaret etmektedir. MuhassıllıkMeclislerini önceki Meclislerden ayıran farkların en önemlisinin halk temsilcilerinin seçimle belirlenmesi olduğu ileri sürülebilir. Taşrada yapılanan bu Meclisler “ülkede temsili demokrasiye doğru gidişin ilk adımı sayılabilir” (Önen ve Reyhan, 2011: 124).

Ülke yönetimine yeni bir yöntem getirmeyi hedefleyen MuhassıllıkMeclisleri, beş kademeden oluşan sistemli ve hiyerarşik bir yapılanmayı öngörüyordu. Eyalet, Sancak, Kaza, Küçük ve Köy Meclislerinden oluşan bu Meclislerin başlangıçta vergi işleriyle ilgili olan görevleri arasına bazı başka görevler de eklenmiştir.

Ancak, bu düzenlemeler ülke bütününde uygulamaya sokulamamıştır. Merkeze yakın bölgelerde başlatılan örnek sayılabilecek uygulamalar ise başarılı olamamıştır. Buna rağmen, yönetim sistemi içinde seçimle gelecek üyelerin düşünülmeye başlanmış olması başlı başına önemli bir gelişme sayılmaktadır. Bu düşünce, aynı zamanda, merkezle taşra arasındaki ilişkilerde bir denge arayışının ve yerel güçlerin bu denge içindeki yeni konumunun yansımasıdır (Önen ve Reyhan, 2011: 125-132).

1841-1842 Düzenlemeleri

Muhassıllık sistemi vergilerin toplanmasında beklenen başarıyı sağlayamamıştır. Bunun nedenleri arasında, önceki dönemde vergi toplama yetkisini elinde bulunduran yerel egemenlerin yeni düzene karşı direnmeleri ve muhassıllıkların eyaletlerde ikinci bir Valilik biçiminde algılanarak çift başlılık yaratması sayılmaktadır. Netice olarak, kurulduktan bir yıl sonra muhassıllıklar kaldırıldı ve eski vergi sistemine yani “ iltizam “uygulamasına dönüldü.

Ancak, isimleri değiştirilse de MuhassıllıkMeclisleri’nin varlıkları korundu. Eyalet ve daha sonra kaldırılan Sancak Meclisleri “Memleket Meclisleri” adını aldılar.Eyalet-sancak-kaza biçiminde yeni bir mülki yapılanma biçimini ortaya çıkaran 1842 düzenlemelerinin, yerel yönetim yapılanmasındaki gelişmeler açısından iki önemli sonucundan söz edilebilir. Birincisi, o zamana kadar adli bir birim olan kaza, idari bir birime dönüştürülmüştür. İkincisi ve daha önemlisi ise, kazaların başına yörenin ileri gelenleri tarafından seçilecek bir müdürün getirilmesinin öngörülmüştür. Böylece, yönetim kademelerinin en altında bulunan, dolayısıyla halka en yakın olan birimlerde yerel güçlere önemli bir ayrıcalık verilmiştir. Kaza müdürlerinin seçiminde yerel güçlere verilen bu hak, merkezin yerel ile kurmaya çalıştığı uzlaşı arayışının bir sonucu olarak değerlendirilebilir. Öte yandan, seçilmişlerden kurulan en alttaki birimin üzerinde kaymakamların (sancak yöneticisi) ve Valilerin (eyalet yöneticisi) denetimi kurularak atanmış merkez görevlileri ve yerel seçilmişler arasında karşılıklı bir denge ve denetim yapılanması öngörülmüştür (Önen ve Reyhan, 2011: 132-136).

Tanzimat’ı hazırlayan 2. Mahmut döneminde, merkezin onayı gerekse de, mahalle ve köylerde yönetici olarak muhtarların seçimle atanmasından sonra, kaza yöneticilerinin de aynı yolla belirlenmeye başlaması, halkın yönetime katılması sürecinde küçümsenmeyecek bir adımdı ( Çadırcı,2007: 61). 1842-1864 yılları arasında gerçekleştirilen bu uygulama son yıllara kadar yapılan çalışmalarda dikkati çekmemiş ya da gereğince önemsenmemiştir. Oysa, oldukça erken dönemlerde başvurulan bu yöntem, halkın yönetime daha geniş ölçüde katılımını hedefleyen bir uygulama olarak nitelenebilir (Çadırcı,2007: 309).

Tanzimat Dönemi’nin yerel yönetimleri yeniden düzenlerken getirmeye çalıştığı, çağına göre oldukça yenilikçi özellikler taşıyan bu anlayışın daha ileri değerlendirmelere konu olması gerekmektedir. Muhtarların seçilmesi ve MuhassıllıkMeclisleri’ne halk temsilcilerinin seçimle gelmesinin öngörülmesinin ardından, kaza yöneticilerinin yerel güçler tarafından seçilmesi düzenlemesi ilgi çekicidir. Demokrasinin “olmazsa olmazı” olan seçimlerin yerel yönetimler düzeyinde bu kadar erken dönemlerde gündeme gelmesi ve uygulanması için yasal düzenlemeler yapılması, bu dönemdeki yenilikçi ve modernleşme yanlısı yöneticilerin ülke geleceğine bakışlarının göstergesi olarak algılanabilir.

Seçimlerin günümüzdeki biçimde ve yöntemlerle yapılmamış olması, 19. Yüzyılın ilk yarısında ortaya konan böyle bir yenilikçi bilincin değerini azaltmamalıdır. Özellikle MuhassıllıkMeclisleri için yapılan seçimlerde geniş bir tabanın katılımı sağlanamamış ve her yerde gereği gibi uygulanamamış olsa da, burada dikkate alınması gereken husus, bir seçim yönteminin öngörülmesi ve bunun yasal hale getirilmesidir (Ortaylı,2012: 184). Unutulmaması gereken bir diğer nokta da, günümüzdeki demokratik ülkelerin, sözü geçen dönemde bulundukları demokrasi düzeyi ve seçim sistemlerinin ulaştığı düzeydir. Rusya ve Avusturya İmparatorluğu’nun pek çok yerinde idari Meclis üyeleri için yapılan seçimlerde daha geniş tabanlı bir katılım söz konusu değildi ( Ortaylı, 2007: 89).

Daha sonra farklı isimler altında yeniden şekillendirilseler de, MuhassıllıkMeclisleri ile başlayan taşra yönetimindeki “Meclisler düzeni”, modern bir yönetim arayışında olan Osmanlı Devleti içinde, çağdaş anlayışa benzer yapılanmaların ortaya çıkmasını sağlamıştır. Önceki dönemlerde şehirlerde Belediye hizmetlerini yerine getiren bazı kurumlar olmasına rağmen, yapısal özellikleri nedeniyle bu kuruluşları yerel yönetim birimleri olarak nitelemek oldukça zordur. Ancak, 1842 düzenlemesinde oluşturulan Meclisler, Çadırcı’ya göre, “ tam anlamıyla yerel yönetim birimleri olarak karşımıza çıkmaktadırlar” (Çadırcı, 2007: 287).

Ülke yönetiminde köklü değişikliklerin yapıldığı Tanzimat döneminin ayırt edici özelliklerinden biri, halkın temsilcileri aracılığı ile yönetimde belirli bir ölçüde görev almasının sağlanmasıdır. Günümüzde yapılan seçimlerle kıyaslanamasa bile, dönemin şartları içerisinde yapılan seçimler sayesinde halktan kişiler, taşrada devletin egemenliğini tek başına temsil eden üst yöneticilerin yanında söz sahibi olmaya başlamıştır. BelediyeMeclisleri kurulmadan önceki dönemde yerelde hizmet gören bu Meclisleri, halkın yönetime katılımının başladığı yerler olarak görmek yanlış bir yaklaşım olmayacaktır (Çadırcı, 2007: 301).

Bazı araştırmacılar, yönetim alanında yapılan yeniliklerin ve yerelde düzeyde seçimlerle yerel güçlere verilen yetkilerin, genel kabul gördüğü varsayılan açıklamaların aksine, modernleşmeci bir elitin dayatmaları olmadığını ileri sürmektedirler. Bunlara göre, yerel çıkar gruplarının temsilcileriyle merkezi yönetim arasında bir pazarlık söz konusudur ve merkezileşme projesi, taşra çıkarlarını dışlamamakta ve hatta bu çıkarlar birbirlerini tamamlamaktadır (Önen ve Reyhan, 2011: 136).

1849 Düzenlemeleri

1849 yılında yönetim yapılanmasında gerçekleştirilen bazı önemli değişikliklerle merkezin yerel Meclisler üzerindeki yetkilerinin artırılması amaçlanmış ve taşrada merkezi otoritenin kurulmasında bir engel olarak görülen Valilerin etkisi kırılmak istenmiştir. Meclisler arasında kurulan hiyerarşik ilişkinin en üstünde bulunan Eyalet Meclisleri’nin Başkanı ve bazı üyeleri merkezden atanmaya başlanmış ve Meclislerin yetkileri artırılarak Vali devre dışı bırakılmaya çalışılmıştır. Bu yönüyle 1849 düzenlemesi merkez yöneticileri ile taşra ileri gelenleri arasındaki bir uzlaşmanın yansıması gibidir (Önen ve Reyhan, 2011: 137-141).

1849 Düzenlemesi olarak bilinen ve 68 maddeden oluşan bu düzenleme (ta’limât-ı seniyye) eyalet Meclislerini kuruluş, görev ve sorumluluklarını ayrıntılı biçimde belirlemiştir. Taşra yönetiminde yeni bir devir açılmış, Meclislere daha önce Vali, mütesellim, âyan ve şehir ileri gelenleri tarafından yürütülen yönetim, yargı, denetleme, sağlık, eğitim ve bayındırlık alanlarında görevler verilmiştir ( Çadırcı, 2007:283).

1852 Düzenlemesi

1849 uygulamaları beklenen sonucu vermemiş, eyalet Meclisi Başkanının merkezi hükümetçe atanmasıyla Valilerin iyice işlevsiz duruma gelmesi bazı sıkıntılar doğurmuştur. Yerel egemenlerin etkili olduğu Meclisler, yaptıkları uygulamalar nedeniyle, Tanzimatın getirmek istediği yeniliklere karşı, Valilerden daha önemli bir engel olarak algılanmışlardır. Yerel egemenlerden çekinmeye başlayan merkezi yönetim Valilere bazı yetkilerini geri vermiş, hatta kamu düzeninin korunması ve emniyetin sağlanması alanlarında yetkilerini artırmıştır. MeclisBaşkanının merkezden atanması yöntemi kaldırılmış ve Valilere her türlü taşra memuru üzerinde azledebilme yetkisi dahil önemli yetkiler verilmiştir. Bazı çalışmalara göre, bu düzenlemeyle Valilere verilen yetkiler, yönetim sisteminde “yetki genişliği” anlayışının başlangıcını oluşturmaktadır (Önen ve Reyhan, 2011: 142-143).

Merkezden bağımsızlaşma eğilimi gösteren Vali tipinin yerini, merkezin bir memuru olarak görev yapan Vali tipi almaya başlamıştır. Valinin merkezi yönetimin işini zorlaştıran bir engel olarak değil, merkezin taşradaki uzantısı olarak algılanmaya başlaması, yerelde Valilerin güçlendirilmesi sonucunu doğurmuştur (Önen ve Reyhan, 2011: 251).

1856 Islahat Fermanı ve 1858 Düzenlemesi

Islahat Fermanı sonrasındaki gelişmeler ve yapılan düzenlemeler sonucu Osmanlı vilayet idaresinin aldığı biçim, günümüz Türkiye’sinin yönetim yapısını önemli ölçüde belirlemiştir (Ortaylı, 2008: 497).

1856’da yayınlanan Islahat Fermanı’nın içeriğine uygun olarak Müslüman olmayanların haklarını düzenlemek ve yönetim sisteminde oluşan bazı aksaklıkları gidermek amacıyla çalışmalar başlatılmıştır. 1858 yılında yayınlanan bir talimatla, bütün devlet memurlarının kanunlara uyması gerektiği belirtilmiş, eyaletlerde yönetim yetkisi Valiye bırakılmış ve Vali merkezi hükümetin muhatap alacağı sorumlu yönetici konumuna getirilmiştir. Böylelikle, Tanzimat döneminin başında Valilerin gücünü azaltan merkezi yönetim, artık merkeze bağlılıkları konusunda güvendiği Valileri yeniden güçlendirme yoluna gitmiştir(Shaw 1977: 87-88).

Eyalet Meclislerinin üzerinde görev ve yetkilerle donatılan ve bu Meclisleri denetleme gücüne erişen Valiler, merkezi yönetimin taşradaki egemenliğinin kurulmasında belirleyici unsur olarak görev yapmaya başlamışlardır. Taşranın bir unsuru olarak görülen Vali anlayışının yerini, merkezin taşradaki uzantısı olarak görev yapan Vali anlayışına bırakmasıyla, yerelleşme değil merkezileşme eğilimi güçlenmiştir (Önen ve Reyhan, 2011: 144-148).

3.2.3.2.2. 1864 Vilayet Nizamnamesi

Tanzimat’ın ilanından sonra yönetimde gerçekleştirilen düzenlemelerle genel olarak merkezileşme amaçlansa da, iç ve dış yapıda meydana gelen gelişmelerin etkisiyle, farklılıklar içeren ve sıkça değiştirilen bir yöntem izlenmeye başlanmıştır. Bir yandan, merkezi yapıyı güçlendirerek düzenli vergi toplanması temel bir amaç olarak görülmekteydi. Diğer yandan ise, güçlenmeye başlayan taşra egemenlerinden kaynaklanan yerel talepler ve Avrupa’nın da dile getirmeye başladığı “adem-i merkeziyetçi” bir yönetim biçimi isteği ortaya çıkmaktaydı. Bu gelişmeler zaman zaman baskıcı bir niteliğe bürünüyor ve yapılan düzenlemelerin daha kalıcı ve tutarlı bir temele oturtulmasını zorluyordu (Önen ve Reyhan, 2011: 151-157).

Bu dönemde artan dış baskılar ve Osmanlı topraklarında ortaya çıkan bazı karışıklıklar bahane edilerek gerçekleştirilen müdahaleler nedeniyle özellikle Balkanlar’da bazı tedbirler alma ihtiyacı doğmuştur. Batının önde gelen güçleri olan İngiltere, Fransa, Rusya ve Avusturya’nın müdahalesiyle Lübnan’da kurulan yarı otonom yönetim statüsü, yine bu devletler tarafından gelen taleple Balkanlar’da da uygulanmak istenmiştir. Osmanlı yöneticileri özellikle Balkan vilayetlerinde hızlı bir reforma gidilmediği takdirde dış baskıların ve müdahalelerin artacağını öngörmüşlerdir.1864 Vilayet Nizamnamesi’nin hazırlanışının önemli sebeplerinden biri yöneticilerin bu “dış baskı” algılamasıdır (Ortaylı,2012: 175).

Dış baskıların etkisinin yanı sıra, taşra yönetimini yeniden düzenleme ve kurumsal bir zemine kavuşturma isteğinin de öne çıkması sonucunda yayınlanan “Vilayet Nizamnamesi” ile eyalet sistemi kaldırılarak vilayet sistemine geçilmiştir. Hiyerarşik yapı vilayet–liva–kaza–karye şeklinde düzenlenmiş ve hayata geçirilemese de köylerin birleşmesiyle oluşturulacak “nahiye” yapılanmasından söz edilmiştir (Shaw 1977: 88-91).

Nizamnamenin getirdiği değişikliklerden biri kaza yönetimiyle ilgilidir. Merkez tarafından onaylanmasına rağmen, atanma süreci kazanın ileri gelenlerince yapılan bir seçimle başlayan Kaza Müdürlüğü uygulaması kaldırılmış, kaza yöneticiliği doğrudan merkez tarafından atanan Kaymakamlara verilmiştir ( Çadırcı, 2007: 64)

Bu nizamname ile, kökleri geçmişe dayanan köyler hakkında da düzenlemeler yapılmış, köyün yönetimi şekillendirilmiştir. Köy ve mahalle kurulması, muhtarlık ve ihtiyar Meclislerinin yapısı 1864 nizamnamesiyle belirlenirken, 1871 Nizamnamesi ile statüleri ayrıntılı olarak düzenlenmiş, yetki ve görevleri artırılmıştır.²³

1864 Nizamnamesi ile yeni oluşturulan dört yönetim kademesinde kurulan Meclislerde, MuhassıllıkMeclislerinden beri uygulanan atanmış ve seçilmişlerden oluşan Meclis yapısı korunmuştur. Her yönetim kademesinde kurulan İdare Meclisleri’nin (Meclis- i İdare) yanı sıra, vilayetler düzeyinde İl Genel Meclisleri (Meclis-i Umumi-i Vilayet) kurulmuştur(Davison 1990: 103-104). 1864 yılında kurulan bu Meclisler, görevleri, yetkileri ve seçim sistemleri yönünden değişikliklere uğrasalar da, günümüzde hâlâ varlıklarını sürdürmektedirler.

İdare Meclisleri’nin doğal üyeleri mülki amir, memurlar ve ruhani reislerdir. Halkı temsil etmek üzere yarısı müslüman yarısı gayri müslim dört kişi seçimle gelmekteydi. Bu son kural Osmanlı devlet geleneğinde önemli bir gelişmeyi ve değişmeyi işaret etmektedir. Yönetime ve karar alma mekanizmasına belli kurallar içinde müslüman olmayanlar da katılıyordu. Yani, kuruluş biçimleri laik bir düşüncenin ürünü olmadığı halde, Meclisler laik bir gelişmeye yol açmışlardır (Ortaylı,2012: 187).

Vilayete bağlı her sancağın iki müslüman ve iki müslüman olmayan seçilmiş üye tarafından temsil edildiği İl Genel Meclisi’nin Başkanı Validir. Merkezin kendi denetimini Valiler aracılığıyla kurabileceğini düşünmeye başlamasının sonucu olarak Meclislerin ValiBaşkanlığında kurulmasına karşın, bu Meclislerin diğer üyelerinin seçilmişlerden oluşması, “en azından düşünce tarzında yeni ve bir anlamıyla devrim niteliğinde bir dönüşümü göstermektedir” (Önen ve Reyhan, 2011: 167).

Görevleri çok, yetkileri ise kısıtlı, neredeyse danışma niteliğinde olan bu Meclisler yoluyla merkezi idare, bir yandan yerel güçleri Meclislere taşıyıp onları yönetime katarmış gibi görünürken, diğer yandan Valinin Meclisler üzerinde egemen kılınması ve seçim sisteminin üzerinde denetim kurulması yöntemleriyle, taşra yönetimindeki etkisini artırmak istemiştir. Fakat yine de, bu Meclisler aracılığıyla, merkezi yönetimle yerel güçler arasında bir iletişim kanalı ve ortak bir çalışma zemini oluşturulduğu ileri sürülebilir (Önen ve Reyhan, 2011: 168).

Müslüman olan ya da olmayan halkın dini önderlerinin ve temsilcilerinin bu Meclislerde bulunması nedeniyle yönetim sisteminin uğradığı değişim üzerine daha ileri yorumlar da yapılmaktadır. Bunlara göre, MuhassıllıkMeclislerinden beri Meclislerde halk temsilcilerinin etkinlik göstermeleri, hükümet temsilcilerinin mutlak egemen olma konumuna son vermiştir. Bu temsilciler sayesinde halk, Meclislerin gündeminden haberdar olmuş, değerlendirmelerde bulunmuş ve kararların oluşmasında söz sahibi olmuştur. Çadırcı’ya göre, “ Eksiklik ve aksaklıklara rağmen bir önceki döneme göre bu oluşum halkın yönetime katılmasında, yerel yönetim bilincinin oluşmasında çok önemli bir adımı oluşturmaktaydı” ( Çadırcı, 2007: 309).

Nizamname’nin hukuk ve yönetim hukuku açısında en dikkate değer yönlerinden biri, yöneticilerin ve kurulan Meclislerin hukuk işlerine karışmamalarını hükme bağlayarak, yönetim ve yargı organları arasında bir ayrımı beraberinde getirmesidir. Bu yönüyle, modern yönetim anlayışının unsurlarından biri olan kuvvetler ayrılığı ilkesinin dayandığı, yönetimden bağımsız bir yargı kurulması sürecinin önemli bir aşamasını teşkil etmiştir (Önen ve Reyhan, 2011: 171).

1864 Vilayet Nizamnamesi, yeni bir düzenlemenin bütün ülkede aynı anda yürürlüğe konulmasının zorlukları göz önüne alınarak, örnek bir uygulama ile Tuna Vilayeti’nde hayata geçirilmiştir. Yeni oluşturulan bu vilayetin başına Mithat Paşa getirilmiş, Vilayet Nizamnamesi’ne uygun olarak bir Tuna Vilayeti Nizamnamesi yayınlanmış ve uygulamaya konmuştur.²⁴

Örnek uygulamadan başarılı sonuçlar alınmış ve Nizamname’nin ülke genelinde geçerli kılınması için 1867 yılında yeni bazı düzenlemeler yapılmıştır. Bu düzenlemeler içinde en dikkat çekenlerden biri, vilayetlerde yapılacak işlerin bölümlendirilmesiyle ilgili olanıdır. Birinci bölümde mülki idare ve maliyeyle, ikinci bölümde zaptiye askerleriyle, üçüncü bölümde ise imar, yol ve benzeri her türlü Belediye işleriyle ilgili görevler yer almaktaydı (Önen ve Reyhan, 2011: 175-188).

3.2.3.2.3. 1871 Nizamnamesi

Vilayet Nizamnamesi’nin uygulanmasında elde edilen başarı, bu yapılanmanın bütün taşraya yayılması arzusunu doğurmuştur. 1871 yılı başında bütün imparatorlukta uygulanmak üzere İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi hazırlandı ve zamanla sayısı değişen otuza yakın vilayetin hepsinde uygulandı (Ortaylı,2012: 175-176).

Bu Nizamnameye göre, 1864 düzenlemesindekine benzer biçimde, her vilayette bir “il genel Meclisi” olması ve sırasıyla, vilayette, livalarda ve kazalarda “idare kurulu” oluşturulması hükme bağlanmıştır. 1864 Nizamnamesi’nde sayılan, ancak hakkında bir düzenleme yapılmayan nahiyelerde de “idare-i nahiye” adında bir kurul, köylerde ise Köy İhtiyar Meclisleri oluşturulmuştur (Önen ve Reyhan, 2011: 195-214).

1871 Nizamnamesi, kentsel yerel hizmetlerin açık bir şekilde yerel birimlerle ilişkilendirilmesi açısında oldukça dikkate değerdir. Nizamname’yle, şehir ve kasabalarda “Meclis-i beledi” (BelediyeMeclisi) adıyla yeni bir kurulun oluşturulması, bu kurulun yapısı, üyeleri ve üyelerinin seçim yöntemleri hükme bağlanmıştır (Keleş 2012: 157-162).²⁵

“Devleti periferiye taşıma” amacını güden (Findley,2011: 150) 1864 ve 1871 Nizamnameleriyle yapılan düzenlemelerde Fransız sisteminin örnek alınmış ve merkezden atanan mülki amirler tarafından şekillendirilen bir yönetim biçimi kurulmaya çalışılmıştır. Tanzimat döneminde, merkezi hükümette yaşanan değişiklikler nedeniyle, taşra yönetiminde yapılan farklı uygulamaların yarattığı karmaşıklık bu düzenlemelerle aşılmaya çalışılmıştır.

Yönetim sisteminde yeni düzenlemeler yapılırken Fransız modelinin örnek alınmasının sebebi, bazı araştırmacılara göre, bu modelin düzenleyiciler tarafından Osmanlı geleneğine diğer Batılı devletlerin yönetim modellerinden daha yakın görülmesidir. Sanıldığının aksine, Tanzimat önderlerinin düşüncesinde ve gönlünde Fransız sisteminin özel bir yeri yoktu. Bu sistem aslında pratik nedenlerle kabul edilen hukuki mevzuat yoluyla devlet yönetimine girmiştir. Bir başka deyişle, Osmanlı taşra yönetiminin zaten Fransız modeline göre düzenlenebilecek bir yapısı vardı (Ortaylı, 2012: 143-160).

Zaman zaman Avrupalı devletlerin de çeşitli bahanelerle karışmaya çalıştığı yönetim düzeniyle ilgili yeni bir girişim,1876 yılında çıkarılan bir talimatla yapılmıştır. Geçici ve kalıcı olmak üzere iki kısım altında toplanarak kendilerine aktarılan, bir türlü düzene giremeyen taşra yönetimine çekidüzen verme sorumluluğu Valilere verilmiştir (Önen ve Reyhan, 2011: 237-242).

1876 yılında, özellikle Avrupalı devletler tarafından önem verilen ve 1871 Nizamnamesi’yle mülki yapılanmada yer alan “nahiyelere” özgü bir düzenleme yapılmıştır. Nizamname’ye göre, idari bir kademe olarak nahiye, kazalara bağlı köy ve çiftliklerin, coğrafi yakınlıkları ve aralarındaki ilişkiye göre birleştirilmesiyle kurulacaktı. Her nahiye, bir müdür ve toplam üye sayısı sekizi geçmemek şartıyla, dört üyenin seçimle geldiği bir meclis tarafından yönetilecekti. Halkın çoğunluğunun Müslüman olduğu yerlerde müdür Müslümanlardan, yardımcısı gayrimüslümlerden seçilecek, çoğunluk gayrimüslüm ise tersi geçerli olacaktı (Keskin, 2009: 207-208).

Seçimle gelecek olan bir müdür ve yine seçilmiş üyeleri olan bir Meclis tarafından yönetilmesi öngörülen ve önemli bazı yerel yetkilerle donatılan nahiye yönetimleri tam olarak uygulamaya geçirilememiş, özellikle seçilmiş nahiye Meclisleri hiçbir zaman oluşturulamamıştır. Temel amaçları merkeziyetçilik olan Tanzimatçılar ve ardından gelen diğer yönetimler için, böyle bir yapılanma düşünceleriyle bağdaşmaz nitelikler taşımaktaydı. Nahiye yönetimiyle ilgili tartışmalar, daha sonraki yıllarda da, yerel yönetimler konusunda yapılmak istenen düzenlemeler sırasında sık sık gündeme gelmiştir (Önen ve Reyhan, 2011: 243-249).

Tanzimat sonrası Osmanlı yönetim sisteminde ortaya çıkan, yukardan aşağı oluşan ve sıkı biçimde denetlenen yapılanmada kilit unsur olan Valiler, bölgelere ayrılan ordu sisteminin başına “müşir”lerin atanmasıyla “mülki amir “ durumuna gelmiştir. Vilayet yönetiminin askeri yapıdan ayrılmasını sağlayan bu uygulama Cumhuriyet döneminde de devam etmiştir (Ortaylı, 2008: 498-499).

Tanzimat döneminde mülki idare alanında yapılan ve zaman zaman yeni bir yerel yönetim anlayışının ilk ipuçlarını veren çeşitli düzenlemeler, sonraki dönemler için de dayanak oluşturmuştur. Hatta denebilir ki, Osmanlı’dan Cumhuriyet’e geçiş döneminde süreklilik gösteren alanlar içinde sayılabilecek olan mülki yönetim yapısı, bu dönemin temelleri üzerine şekillendirilmiştir (Önen ve Reyhan, 2011: 252, Çadırcı, 2007: 65).

Belirtmek gerekir ki, Tanzimat döneminde taşra yönetimi içinde Vilayetlerde oluşturulan Meclislerin, 1. Meşrutiyetin ilanıyla1877 yılında İstanbul’da toplanan Meclis-i Mebusan üzerinde önemli etkileri olmuştur. Taşra yönetiminde yıllardır Meclis deneyimi yaşayan üyeler, merkezi bir parlamento özelliği taşıyan yeni Meclisin önemli bir kısmını oluşturmuş ve ilkleri yaşayan Meclisin çalışmalarında olumlu bir atmosfer yaratmışlardır (Ortaylı, 2008: 482).

3.2.4. Tanzimat Döneminde Modern Osmanlı Belediyelerinin Ortaya Çıkması

Osmanlı Devletinde modern Belediyelerin ortaya çıktığı Tanzimat döneminden önce, Belediye hizmetleri, mülki ve askeri hizmetlerle birlikte düşünülmüş, birbirlerinden ayrılmayarak değerlendirilmiş ve bir bütün olarak kabul edilmişlerdir (Seyitdanlıoğlu, 2010: 2).²⁶

Zaman içinde farklı özellikler göstermiş olsa da, yüzyıllar süren bir yönetim yapılanmasında meydana gelen keskin değişimlerin sağlıklı biçimde anlaşılması, süregelen yapının algılanmasına bağlıdır. Bir merkezden yönetilen ve bütünsel bir işleyişi hedefleyen klasik yönetim anlayışı içinde modern bir yerel yönetim yapılanmasının doğuşu ilgiyi hak eden bir süreçtir. Bu yönüyle, merkezi yönetimin ve içinde Belediye görevlerini de barındıran taşradaki yerel yönetim birimlerinin, geçirdiği tarihi gelişimin bir arada ele alınması kaçınılmazdır. Tanzimatdönemine gelindiğinde ortaya çıkmaya başlayan yerel yönetim ve modern Belediyecilik çalışmaları ise, merkezi yönetimden bir ayrışmanın ilk işaretleri olarak değerlendirilebilir.

Tanzimat döneminde yapılan düzenlemeler neticesinde taşra yönetiminde merkeziyetçiliğin gelişmesine paralel olarak yerel yönetimlerin doğuş aşaması başlamıştır. Bu dönemde modern Belediyecilikte de ilk adımların atıldığı, ülke, kent, bölge ve mekân organizasyonunda değişim ve dönüşümün gündeme geldiği gözlenmektedir. Ülkede yaşanan değişimin getirdiği yeni kurumlaşmalara duyulan ihtiyacı fark eden yönetici elit, modern Belediye hizmetlerinin verilebilmesi için yeni bir idari yapılanmaya gidilmesinin gerekli olduğunu görmüştür (Seyitdanlıoğlu,
2010: 3)

Tanzimat yöneticileri yenilikler sonucu artan görevlerini yerine getirmek için yerel etki gruplarının desteğine ihtiyaç duymuşlardır. Bu dönemde gerçekleştirilen idari modernleşme hukuki, siyasal ve sosyal değişimleri de birlikte getirmiştir. Bu değişiklikler, yöneticiler pek istekli olmasa da, taşra yönetiminde yerel grupların yönetime bir ölçüde katılmaları gereksinimini doğurmuştur (Ortaylı,2012: 178-182). Halkın yardımına duyulan bu ihtiyaç, devam eden merkeziyetçi tutuma rağmen, yerel yönetim anlayışına sınırlı da olsa bir kapı aralamıştır.

Merkeziyetçi bir devlet sistemi gerçekleştirmekte oldukça yol alan Tanzimat yöneticileri, daha önce bazı cemaat ve vakıflara bırakılan yerel hizmetleri de olabildiğince merkezi hükümet yapılanmasına aktarmışlardır. Öte yandan, modern merkeziyetçilik güçlendikçe, Avrupa’daki gelişmelere benzer gelişmeler yaşanmaya, Osmanlı toplumunda modern anlamda yerel yönetimlerin çekirdeği oluşmaya ve yerel gruplar yönetime katılmaya başlamıştır. Tanzimat döneminin idari reformları yerel yönetimlerin doğuşu için gereken ortamı da hazırlamış, modern merkeziyetçi yapı yerleştiği ölçüde yerel yönetimlerin doğuşu kaçınılmaz hale gelmiştir (Ortaylı,2012: 183-184).

Bütün bu gelişmeler göz önüne alındığında Osmanlı’da Belediyesi yapılanmasının otoriter bir merkeziyetçiliğin filizlendiği dönemde, o sistemin ayrılmaz bir parçası olarak doğduğu söylenebilir (Ortaylı, 2008: 508).

3.2.4.1. İstanbul Şehremaneti

Ülkede yaşanan genel dönüşüme ek olarak, 19.yüzyılda uluslar arası ticaretin ve ilişkilerin geliştiği merkezler olan liman şehirleri, yerine getirdikleri işlevler nedeniyle daha da önemli değişiklikler yaşamaktaydı. Bu liman şehirlerinde tüccar gemileri ve yabancılar için gerekli tesislerin yanı sıra, uygun sağlık şartları ve düzenli şehir ulaşımı yaratmak gibi sorunlar ortaya çıkmıştı. Modern hizmetleri görecek yeni Belediye yönetimlerinin kurulması ihtiyacının baş gösterdiği İstanbul ve İzmir gibi liman şehirleri ilk beledi hamleleri yapmıştır (Ortaylı, 2008: 503-504).

Başkentin ve önemli liman şehirlerinin modernleşen bir yapıya dönüştürülmesi isteğine ek olarak, Kırım Savaşı’nın İstanbul’da yarattığı karmaşayı düzene koymak için 1854 yılının yaz aylarında İstanbul Şehremaneti kuruldu ve başına bir “Şehremini” atandı.

Belediye Daireleri’nin üstünde yer alan Şehremaneti’nin, “Şehremini”, “Şehremaneti Meclisi” ve “Cemiyet-i Umumiye” adlı üç organı vardı. Bugünkü Belediye Başkanlarının görevini yerine getiren Şehreminleri ve Encümen benzeri bir görevi yerine getiren Şehremaneti Meclisi üyeleri hükümet tarafından atanmaktaydı.²⁷ Belediye Meclislerinin görevlerini yapan Cemiyet-i Umumiye ise, Belediye dairelerinin Başkanları ve daire Meclislerinin kendi üyeleri içinden seçtikleri üyelerden oluşmaktaydı ( Eryılmaz, 1999: 177).

Halk, esnaf temsilcileri ve ileri gelen bazı memurlar arasından seçilerek Padişah tarafından atanan ve daha çok danışma görevi yüklenen “Şehremaneti Meclisi”,Şehir Meclisi olarak da adlandırılmıştır. Bu Meclis, her sınıf halktan ve önde gelen esnaf temsilcilerinden oluşan 12 kişiye ek olarak, MeclisBaşkanı ( Şehremini) ve onun iki yardımcısından oluşan 15 kişilik bir kuruldur (Seyitdanlıoğlu, 2010: 4).

Nizamnamesi Meclis-i Vâlâ tarafından 14 madde olarak hazırlanan Şehremaneti’nin başlıca görevleri şunlardır: 1. Zorunlu ihtiyaç maddelerinin temin edilmesini kolaylaştırılması, 2. Fiyatların belirlenmesi ve bunun denetiminin yapılması, 3. Şehrin temizliğinin sağlanması, 4. Çarşı-pazar denetiminin yapılması, fiyat, kalite, ölçü ve tartıların kontrolünün yapılması, 5. Vergilerin toplanarak maliye hazinesine devredilmesi (Seyitdanlıoğlu, 2010: 4)

Ancak, mali imkanları ve kadroları yetersiz olan Şehremaneti sisteminin modern Belediyecilik açısından iyi bir başlangıç teşkil etmediği, sadece 2. Mahmut devrindeki İhtisap Nezareti’nin²⁸ adının değiştirilmiş şekli olduğu yönünde değerlendirmeler vardır (Ortaylı, 2008: 505).

3.2.4.2. Altıncı Daire

İstanbul’un tümünde görevli olan Şehremaneti yapılanması istenen sonucu vermediğinden, en azından batılıların yaşadığı ve modern liman şehirlerine benzer sorunları yaşayan Galata ve Beyoğlu bölgelerinde, modern Belediye hizmetlerini sağlayabilmek için, Paris örneği izlenerek,1857 yılında, Altıncı Belediye Dairesi adıyla bir daire kurulmuştur. Bazı olağan dışı gelirler tahsis edilen Daire hizmetlerini bu imtiyazlı bütçe ile görevine Cumhuriyet dönemine kadar devam etmiştir (Ortaylı, 2008: 506).

1868 yılında Altıncı Daire Örneğinden yola çıkılarak, “Dersaadet-i İdare-i Belediye Nizamnamesi” yayınlanmış ve İstanbul 14 Belediye Dairesi’ne bölünmüştür. Şehremaneti bu bölgelere de hizmet götürebilmek amacıyla yeniden düzenlenmiştir( Seyitdanlıoğlu, 2010: 5).

Ancak bu dairelerin dördü dışında (Adalar, Yeniköy, Tarabya, Beykoz) BelediyeMeclisleri kurulamamış ve personel tayin edilememiştir. Önemli bir etkinlik gösterememesine rağmen Belediyelerin bu Nizamname’deki yapılanma modeli, 1877 yılında çıkarılan “Dersaadet Belediye Kanunu” ile de büyük oranda korunmuştur. Bu Nizamname ile oluşturulan Belediye daireleri yerine Belediye şubelerini ve şehremaneti Meclisi yerine Encümen yapılanmasını kuran 1912 tarihli “Dersaadet Teşkilat-ı Belediyesi Hakkında Kanun-u Muvakkat” ise 1930 tarihli Belediye Kanunu’na kadar yürürlükte kalmıştır( Eryılmaz, 1999: 177).

Tanzimat devri yönetici elitinin modern Belediyecilik, temiz kent ve temiz çevre kavramlarının önemini anladıklarını göstermesi açısından Altıncı Belediye Dairesi ve ilgili Nizamnameleri, yönetim tarihi içinde oldukça önem arz eder. Bu yönleriyle bakıldığında, modern Türk Belediyesi ve Belediyecilik anlayışının Tanzimat döneminde doğduğu ileri sürülebilir ( Seyitdanlıoğlu, 2010: 6-7).

3.2.5. 1864 Nizamnamesi ve Sonrasında Belediyeler

Bazı araştırmacılara göre, Tanzimat Devri,bir yandan modern yerel yönetimlerin doğuşunu hazırlamış, bir yandan da modern Belediyelerin alt yapısı olarak görülebilecek olan vilayet ve sancak yönetimini de yeniden biçimlendirmiştir. 1864 Vilayet Nizamnamesi’nin yanı sıra, yukarda ayrıntılı olarak incelenen 1867 ve 1871 tarihli Nizamnameler bu amaçlara hizmet etmiştir (Shaw 1977: 92).

1864 Nizamnamesi’nin 4. maddesinde her köyün bir “İdare-i Belediye” olarak kabuledildiğinin belirtilmesi, yerel yönetim birimi olarak Belediye kurumunun gerekliliğinin anlaşılması açısından önemlidir. Taşra Belediyeleriyle ilgili yasal çerçeve eksikliğini gideren 1867 Nizamnamesi ve yine 1864 Nizamnamesine bağlı olarak 1867’de çıkarılan iki talimatnameyle taşrada kurulacak olan Belediyelerin yetki, görev, sorumluluk ve kadroları belirlenmiştir.

Talimatnamelere göre BelediyeMeclisi’nin görevleri şunlardı: 1-Cadde, sokak ve meydanların düzenlenmesi, 2-Kaldırım, suyolu, kanalizasyon sistemlerinin yapım, bakım ve onarımı, 3-Temizlik işleri, 4-Fakirlere yardım, 5-Cadde ve sokakların fenerlerle aydınlatılması, 6-Pazar ve çarşı düzeninin sağlanması, 7-Kent içi ulaşımın düzen ve kontrolü, 8-İtfaiye teşkilatlarının kurulması, 8-Kontratların tescil edilmesi, 10- Tescil ve denetim işlerinin yapılması ( Seyitdanlıoğlu, 2010: 7-8).

Talimatnamelere göre Başkan devlet memurları arasından seçilecek ve görevini bir ödenek almaksızın fahri olarak yürütecekti. Başkan, yardımcısı ve diğer altı üyeden oluşan ve BelediyeMeclisi’nde alınan kararlarıVali ve Vilayet Meclisinin onayına sunacaktı. Kendisine verilmiş görevlerin dışındaki işlere karışamayacak olan Meclis’in mali, idari ve adli işlerle ilgisi olmayacaktı. 1864 Nizamnamesi ve bağlı talimatnameleriyle öngörülen Belediyeler, bu yönlerden bakıldığında mülki yapılanmaya bağlı, görevleri ağır, yetkileri yetersiz kuruluşlardı. Bunlara ek olarak,Belediyelerin mali güçleri de son derece zayıftı ( Seyitdanlıoğlu, 2010: 7).

Üstelik,Belediye hizmetlerinde asıl sorumluluk sahibi olanMeclisler her yerde hayata geçirilememiş, uygulamada sadece bazı istekli Valiler BelediyeMeclislerini kurmuşlardır. Aslında merkezi hükümetin sıkı denetimi altında olan bu Meclislerin tüzel kişilikleri de yoktu (Ortaylı, 2008: 506).

Bütün bu olumsuzluklara karşın, Belediye yönetimi artık ayrı ve kendi organlarına sahip bir kurum olma sürecine girmiştir. 1871 Nizamnamesi ile bütün şehirlerde Belediyelerin kurulmasının öngörülmesi bu süreci güçlendirmiş ve Belediye örgütünün yerel yönetimlerin temel bir unsuru olarak ortaya çıkmasını sağlamıştır. Vilayet, liva ve kazalarda bir Belediye idaresi kurulacak, oluşturulan Belediye Daire Meclisleri, memurlar içinden seçilecek bir Meclis Reisi vasıtasıyla kentin yerel hizmetlerini yerine getirecekti ( Seyitdanlıoğlu, 2010: 8).

3.3. 1.Meşrutiyet ve 2. Abdülhamit Dönemi

1839 yılından sonra ellerinde tuttukları iktidarı elit –bürokrat-mülkiyeli gruptan geri alan 2.Abdülhamit’in uyguladığı politikalar çeşitli kesimlerce çok farklı biçimlerde değerlendirilmiştir. Çoğu zaman birbirine zıt ve çelişkili bu değerlendirmelerin yanıltıcı etkisini azaltmak için, 2.Abdülhamit’in yaptıklarının çeşitli yönlerini, zamanın ruhuna uygun ve olabildiğince tarafsız biçimde değerlendirmek gerekir. Özellikle, devleti merkezileştirme girişimleri, dinsel vurgulu yenileşme çabaları, dış politikası ve döneminde yaşanan gerilimlerin nedenleri sağlıklı biçimde irdelenirse, daha gerçekçi bir Abdülhamit resmi çizilebilir.

Bazı tarihçiler, 2. Abdülhamit devrini Tanzimat döneminin devamı olarak değerlendirmektedir. Rejimin tekçi ve baskıcı yapısı bir yana bırakılıp, taşra yönetimi, bayındırlık işleri, haberleşme ve ulaşım, askeri reformlar ve eğitim alanındaki gelişmeler göz önüne alındığında bu görüşe hak verilebilir (Findley,2011: 150).

Bazı yazarlar bu yöndeki değerlendirmeleri bir adım daha ileri taşımakta ve 2.Abdülhamit’i 19. Yüzyılın reformcu sultanların pek çok yönden gerçek varisi olarak görmektedirler. Reformları gerçekleştirmek için despotça yollara başvurulabileceğini düşünen 2. Mahmut’un görüşü, çelişik fikirler ve zayıf Padişahların yönetiminde ortaya çıkan karışıklıklar nedeniyle güç kazanmaya başlamıştı. Bu çekişmeler, reformların aşağıdan teşvik edilmek yerine yukardan zorlanmasına inanan ve otoriter özellikler taşıyan 2.Abdülhamit’in başa geçmesiyle son bulmuştur. Otoriter özellikler taşıyan Abdülhamit döneminde eğitim, haberleşme ve iletişim alanlarındaki gelişmeler ülkenin modernleşme sürecine katkıda bulunmuş ve paradoksal bir biçimde, kendi dönemine son verecek olan yenilikçi anlayışlara zemin hazırlamıştır (Kinross, 2008: 590-591 ve Shaw 1977: 221).

Diğer yandan, bu dönemin başında ilan edilen meşrutiyetle, daha sonra uzun bir dönem askıya alınsa da, ilk Osmanlı anayasası yürürlüğe konmuştur. 1875 Slav ayaklanmaları ile 1877 Rus savaşı arasındaki devreyi kapsayan Osmanlı’nın anayasal monarşiye geçişi, süresi kısa da olsa, toplumsal ve siyasal hayatta önemli bir yenilikti ve geleceğin yenileşme hareketlerini hazırlayan bir aşamaydı (Shaw 1977: 178).

Tanzimat’ın ilanından itibaren başta yönetim sisteminde olmak üzere yapılan düzenleme ve yenileşme hareketleri 1876 yılında anayasal düzene geçişle neticelenmiştir. Kısa bir süre sonra rafa kaldırılan, ancak şeklen de olsa Osmanlı’nın yıkılışına kadar yürürlükte kalan Kanun-i Esasi, devlet hayatında kaydedilen önemli bir aşama olarak değerlendirilmiştir ( Çadırcı, 2007: 305).

Bu dönemle ilgili olarak belirtilmesi gereken bir diğer husus, Avrupalıların bazı ayaklanmaları destekleyerek sürece olumsuz bir tarzda katkıda bulunmalarının dışında önemli etkileri olmayışıdır. Meşrutiyet rejimi bazılarının iddialarının aksine, bir Avrupa reçetesinin eseri değil, büyük oranda Osmanlı düşüncesinin ürünüdür. Batılıların Osmanlı’ya yakıştıramadıkları bu rejimin devletin olumsuz gidişini engelleyecek bir çare olabileceği, Mithat Paşa gibi taşrada başarılı hizmetleri gerçekleştirmiş bürokratların ve benzer deneyimleri yaşamış askerlerin kafasında yer etmişti. Sayıca dar bir grup tarafından hazırlanmış olsa ve despotizm gibi bazı olumsuzluklara yol açabilecek bir yapıya sahip bulunsa da, Mithat Paşa ve çevresi bu aksak anayasa ile “geleceğin gelişmelerine kapıyı bir daha kapanmamak üzere açmışlardır” (Ortaylı,2012: 305-310).

3.3.1. 1. Meşrutiyet Döneminde Yönetim

2. Abdülhamit dönemi bürokratik yapılanmada gerçekleştirilen yenilikler nedeniyle Tanzimat reformlarının devam ettiği bir dönem olarak değerlendirilebilir. Bazı alanlarda olumlu sonuçlar alınmış, özellikle vilayet yönetimi ve adli teşkilatlanma açısından çağdaş Türkiye idaresinin kurumları bu devirde oluşmaya başlamıştır (Ortaylı, 2008: 513).

Vilayetlerin yönetimini düzenleyen 1864 ve 1871 Vilayet Nizamnameleri bu dönemde de yürürlükte kalmıştır. Taşrada merkezden atanan Valileri güçlendiren bu düzenlemeler, Abdülhamit’in yönetim anlayışına uygun düşmüştür.

1876 yılında ilan edilen Kanun-i Esasi’nin 108-112. maddeleri mülki idareye yani vilayetlerin / taşranın yönetimine ayrılmıştır. 108. Maddede yer alan, vilayetlerin yönetiminin tevsi-i mezuniyet (yetki genişliği) ve tefrik-i vezaif (görevler ayrılığı) ilkelerine göre düzenleneceği hükümleri ilgi çekicidir. Bu ilkelerden özellikle ikincisi zaman içinde taşra yönetimine ilişkin yapılacak çalışmalar esnasında tartışma konusu olmuştur (Önen ve Reyhan, 2011: 253-255).

Kanun-i Esasi’nin mülki yapıyla ilgili sözü geçen maddeleri 1864 ve 1871 Vilayet Nizamnameleri’nin getirdiği düzenlemelere uygundu ve bu düzenlemeleri anayasal hükümler şekline dönüştürüyordu. Ancak belirtmek gerekir ki, bu konuda farklı yorumlara da rastlanmaktadır. Bunlara göre, Kanun-i Esasi’nin ilgili maddelerinde, Nizamnamelerdeki merkeziyetçi yapıyla uygun olmayan bazı “adem-i merkeziyetçi” usuller yer almıştır. Başka bir deyişle, tevsi-i mezuniyet (yetki genişliği /deconcentration) ve tefrik-i vezaif (görevler ayrılığı), o dönemdeki bazı araştırmacılar için ve günümüzde genel kabul gördüğü biçimde, merkeziyetçiliğin ilkeleri olarak kabul edilirken; bazıları bu ilkelerden adem-i merkeziyetçilik (decentralisation) anlayışını çıkarabilmiştir (Önen ve Reyhan, 2011: 257).

Toplanan ilk Osmanlı parlamentosu, anayasanın da emretmiş olduğu bir vilayet kanunu çıkarma çalışmalarını başlatmıştır. Abdülhamit’in Meclis-i Mebusan’ı çıkan Rus Savaşı ve diğer bazı olumsuz gelişmeler bahanesiyle dağıtması sonucu bu kanun taslağı yasa haline gelememiş, dolayısıyla vilayet yönetimlerinin bir kanunu olamamıştır ( Çadırcı, 2007: 218).

Bu dönemde mülki alanın kapsamlı olmayan nizamname-talimatnamelerle düzenlenmesine devam edilmiştir. Göze çarpan yeniliklerden biri, Valilerin mülki ve mali işlerini kontrol ve teftiş etmek üzere, vilayet yönetimi düzeninde yeni bir kademe biçiminde oluşturulan Umumi Müfettişlik kurumudur. Bu dönemde Umumi Müfettişlikler, bazı bölgelere ve sorunlara yönelik olarak, geçici şekilde oluşturulmuşlardır.²⁹

Vilayet yönetimi alanında oturmaya henüz başlayan bir sistem devralan Abdülhamit, yönetim örgütünün bazı yeniliklerle düzenlenmesi için yaptığı değişikliklerin çoğunu vilayet düzeyinin altında gerçekleştirmiştir.1877 yılında çıkarılan Belediye kanunu da bu devirde vilayetlere yayılacak şekilde genişletilmiştir. Yönetimdeki yenilikler açısından üzerinde durulması gereken bir diğer nokta da, bu dönemde yerel yönetim kurumlarının başına, gittikçe yoğunlaşan biçimde, meslekten yetişme yöneticiler olan Mekteb-i Mülkiye mezunlarının getirilmesidir (Findley,2011: 150).³⁰

3.3.2. 1. Meşrutiyet Döneminde Modern Belediye Yönetimi

Osmanlı Devleti’nde modern Belediye yönetimlerinin gerçek temelleri 1. Meşrutiyet döneminde atılmıştır. Bu dönemde ortaya çıkan Belediye yapılanması sonraki dönemlere damgasını vurmuştur. Birtakım itirazlara rağmen, hükümet İstanbul ve vilayetler için iki ayrı kanun tasarısı hazırlamış ve bunları kanunlaştırmıştır. Yukarda adı geçen Dersaadet Belediye Kanunu ve Vilayet Belediye Kanunu olarak anılan 1877 tarihli bu düzenlemelerle,³¹ Belediye bir idari varlık olmaktan öte sanki tüzel kişilik kazanıyordu. Nitekim, kanuna göre BelediyeMeclisi, Belediyeye karşı açılan davalarda taraf olma konumuna getirilmiştir (Ortaylı, 2008: 507). Öte yandan yapılan bu düzenlemelerle Belediyeler içingizli oy açık sayım kuralına göre yapılacağı tek dereceli seçim öngörülmekte ve belediyelere istimlak yetkisi verilmekteydi. Bu yenilikler modern Türk Belediyecilik tarihi açısından önemli gelişmeler olarak görülmektedir. (Ortaylı, 2000:190).

Bu kanunlarla Belediyelere imar ve kontrol, bayındırlık hizmetleri, temizlik ve aydınlatma, Belediye mallarının yönetimi, emlak kaydı, nüfus sayımı, Pazar ve alışveriş kontrolü, hijyenik önlemler almak, mezbaha açmak, itfaiye işleri, okul açmak ve Belediye gelirlerini toplamak gibi görevler verilmiştir. Ancak uygulamada bu görevlerin bir kısmı hayata geçirilemedi, bir kısmı ise merkezi hükümetin organları ve vakıflar gibi klasik kurumlar tarafından yürütüldü (Ortaylı, 2008: 507).

Vilayet Belediye Kanunu’na göre, şehir ve kasabaların büyüklüğüne göre, dört senelik dönemler için, belli niteliklere sahip kimseler arasından, 6 /12 üyeden oluşan BelediyeMeclisleri seçilirdi. MeclisBaşkanı bu üyelerin içinden hükümet tarafından seçilip tayin edilirdi. Uygulamada taşrada MeclisBaşkanlarını merkezi yönetimin temsilcisi olan mülki amirler seçmişlerdir. Meclislerin tabib, baytar ve mühendis gibi uzmanlıklarına başvurulan danışman üyeleri de vardı (Ortaylı, 2008: 507).

Dersaadet Belediye Kanunu’nda 1878 ve 1912 yılında tarihinde değişiklikler yapılmıştır.³² Osmanlı döneminde çıkarılıp Cumhuriyet döneminde yürürlükte kalan mevzuatın içinde sayılan bu kanun, “ modern Belediyeciliğimize giden yolda en önemli yasal düzenlemelerden biri “ olmuştur ( Seyitdanlıoğlu, 2010: 17).

3.4. 2.Meşrutiyet

Tanzimat ve Islahat Fermanları döneminde ön planda olan modernleşme yanlıları, “Tanzimatçılar” olarak adlandırılırken, 1. Meşrutiyet dönemi öncesinde ve başlangıç yıllarında “Yeni Osmanlılar” tanımlaması ortaya çıkmıştır. Yeni Osmanlılar, Padişah’ı ve İslam’ı koruyarak, yenileşmenin köklerini geleneksel değerlere ve İslam anlayışına dayandırmaya çalışarak modernleşmeyi sağlamayı amaçlıyorlardı.

Osmanlı’nın son dönem modernleşmecileri ise “Jön Türkler” olarak biliniyordu. Abdülhamit karşıtı olarak ortaya çıkan Jön Türkler, Avrupa’daki çağdaş fikirlerden etkilendiler. Siyasi anlayışlarının ve dünya görüşlerinin temelinde, Yeni Osmanlılar’ın aksine, İslami öğeler değil, akılcı ve laik düşünceler yer alıyordu. Ancak, İslam’ı da halk kitlelerini harekete geçirmenin etkin bir aracı olarak görüyorlardı (Findley,2011: 163).

Devlet kurumlarının yenilenmesini öngören Tanzimat Fermanı modernleşmenin başlangıcı sayılırken, zihinsel dönüşüm yönünden bakıldığında, aslında, devrimci bir modernleşmenin 1908 Meşrutiyet Devrimi ile başladığı da ileri sürülebilir.

1885 yılında İttihat ve Terakki Cemiyetini kuran ve “İttihatçılar” olarak da tanınan bu grubun üyeleri, modernleşmenin aydınlar sayesinde ve yukarıdan aşağıya gerçekleşeceğini düşünmekle birlikte, halkın da “aydınların gözetiminde” devreye girmesi gerektiğine inanıyorlardı.

İttihat ve Terakki Cemiyeti, sivil yapılanmasının yanı sıra, zamanla Ordu içinde de etkin bir “devrimci örgüt” haline geldi. Padişah’ın çeşitli olumsuz uygulamalarından kaynaklanan hoşnutsuzlukları ve siyasal huzursuzlukları da değerlendiren örgüt, bir dizi karmaşık olaylar dizisi sonucu iktidarı ele geçirdi.

Devlet hizmetinde çalışan aydın kitle arasındaki asker grup, 1826’da Yeniçeri Ocağı’nın kaldırılmasından sonra ilk defa siyasete yoğun bir şekilde egemen olmuştur. Ancak, ülke için yeni düzenlemeler üzerinde çalışmaya devam eden İttihat ve Terakki Cemiyeti’nin sivil unsurlarıyla işbirliğini de sıkı bir şekilde sürdürmüştür (Kinross, 2008: 592).

Türk unsur etrafında yoğunlaşmaya başlayan, milliyetçi özellikleri içinde barındıran, mevcut kurumları koruyarak modernleştirmeye çalışan, asker ve sivil bürokratik yapıya dayanmakla birlikte halk kitlelerinden destek almaya çalışan İttihatçılar, bütün güç koşullara rağmen imparatorluktan geri kalanı kurtarmayı amaçlamışlardır (Kinross, 2008: 594-595).

Yürüttükleri hareketin kimliği ve yapılanmasıyla ilgili olarak ortaya çeşitli düşüncelerin de çıktığı bu dönemde, Osmanlı Devleti’nin ve Türkiye Cumhuriyeti’nin tarihi yönelimini etkileyecek olan ana akımlar arasında farklılaşmalar belirginleşmeye başlamıştır (Findley,2011: 193).

Aslında bu farklılaşma belirtilerinin Batılılaşma hareketlerinin başladığı önceki dönemlere kadar uzandığı söylenebilir. Öncülüğünü genellikle bürokratların yaptığı reformlar sayesinde tepeden gelen laik Batı kurumları ile geleneksel değerlerine bağlı kitlelerin desteklediği İslam kurumları arasındaki ikilik ve çekişmeler toplumsal ayrışmalara yol açmıştır (İnalcık, 2005: 313-314)

3.4.1. 2.Meşrutiyet Döneminde Yönetim

1908 Devrimi, modernleşme ve siyaset açısından belirleyici bir dönüm noktasıdır. Öncelikli olarak yeni siyasal değişikliklerin eklendiği Anayasa yürürlüğe konmuş ve devletin tarihinde Padişahın yetkileri ilk defa sınırlanmıştır. Hükümetteki rolü Meclisin kararlarını onaylama yetkisiyle sınırlandırılan Padişah, hükümdar olarak hâlâ saltanat sürüyordu ancak “artık yönetmiyordu” (Kinross, 2008: 593).Meclisin Padişah tarafından ortadan kaldırılması (feshi) olanaksız duruma getirilmiş, başka bir deyişle, devlet sistemi “meşruti bir monarşi” (anayasal bir saltanat) biçimine dönüştürülmüştür (Findley, 2011: 197-200).

Siyasal hayatta etkili olan fikir hareketlerinde yapısal değişmelerin başladığı bu devirde Padişahlardan daha çok sadrazamların ve yanlarındaki kadroların egemen olduğu bir aydınlar diktası dönemi başlamıştır. 19. Yüzyıl başından itibaren yaşanan reform çağı yerini bir inkılap (devrim) çağına bırakmıştır (Ortaylı, 2012: 303).³³

Yeniden açılan Meclis üyeleri için yapılan iki dereceli seçim sistemi sayesinde yereldeki ileri gelenlerin (mahalli eşraf) seçilmesi kolaylaşmıştır. İttihat Terakki de, tabanını genişletme açısından bunlara ihtiyaç duymaktaydı. Bu nedenle, merkezdeki elitlerle çevredeki “eşraf” arasındaki etkileşime dayanan eski siyaset kalıbı yenilenmiş oluyordu (Findley,2011: 195). ³⁴

3.4.2. 2. Meşrutiyet Döneminde Taşrada YapılanDüzenlemelerve Yerel Yönetimler

Anayasal değişikliklerin yanı sıra yeni döneme uygun yapılanmaları kapsayan yoğun bir yasalaşma hareketi başlatılmış ve bu hareket içinde taşra yönetiminde yapılan değişiklikler önemli bir yer tutmuştur.

Bu dönemin en hassas ve tartışmalı konularından biri, mülki yapıya bir düzen verme çabaları etrafında ortaya çıkmıştır. Bütün partilerin programlarında yer alan bu tartışmanın özü ise, merkeziyetçilik – adem-i merkeziyetçilik ekseninde gelişmiştir. Dönemin neredeyse bütün partileri “tevsi-i mezuniyet” ilkesini benimsediklerini belirttiklerinden, aralarında bu konuda bir uzlaşma olduğu sonucuna varılabilirdi. Ancak, partilerin bu kavrama yükledikleri anlam birbirinden farklıydı ve tartışmanın gerçek nedeni bu farklı değerlendirmelerdi.

2.Meşrutiyet dönemine girildikten sonra siyasi gündemden hiç düşmeyen ve zaman zaman çeşitli değişikliklere konu olan vilayet yönetim sistemini köklü bir yapıya oturtmak amacıyla 1913 yılında “İdare-i Umumiyye-i Vilâyat Kanun-ı Muvakkatı (Vilayetler Genel Yönetimi Geçici Yasası)” ilan edilmiştir. İllerin genel yönetimini ve özel yönetimini düzenleyen iki ana kısımdan oluşan geçici yasanın giriş bölümünde, Kanun-i Esasi’nin ilgili maddelerine gönderme yapılarak, illerin yönetiminin tevsi-i mezuniyet ve tefrik-i vezaif ilkelerine dayanması gerektiğinin altı çizilmiştir (Önen ve Reyhan, 2011: 299-331).

İdari bölünmede değişiklik yapılmayan ve Vilâyet Umum Meclisi’nin varlığını koruduğu yasada, Valiler güçlendirilmiş ve merkezi hükümette yapılanlara benzer bazı bürokratik reformlar yapılmıştır (Çadırcı, 2007: 221-222).

Yerele,1864 ve 1871 Nizamnamelerinde öngörülenden daha fazla yetkilerin verilmesini benimseyen 1913 düzenlemesi, çeşitli değişiklere rağmen, uzun yıllar sürecek bir yerel yapılanma anlayışının temellerinden birini oluşturmuştur.

Bu dönemde ve takip eden yıllarda yerel hizmetlerin görülmesi için kurumlar oluşturulmuş, bu kurumlar zaman zaman değişime uğramış ve idari yapılanmaları yeniden düzenlenmiştir. Sadece yapılanmalarıyla ilgili değil, mali yapıları, işlevleri ve görevleriyle ilgili pek çok mevzuat yürürlüğe konmuştur. Bu yasal düzenlemeler içinde 1915’ de yayınlanan “Rüsûm-ı Belediye Kanunu” parasal kaynakları yeterli olmadığından istenen gelişmeyi gösteremeyen Belediyelere kaynak aktarma ve bu kaynakları çeşitlendirme çabaları yönünden ilgi çekicidir. Kanun’un diğer bir kayda değer tarafı, tartışmaları günümüzde dahi sürmekte olan, bazı vergilerin yerel yönetimler tarafından konulabilmesi yetkisini Belediye Meclislerine vermiş olmasıdır( Seyitdanlıoğlu, 2010: 11).³⁵

Ellerindeki sınırlı mali kaynakları bile merkezi yönetimin kontrolü altında kullanabilen Belediyelerin, bu kanunda belirtilen gelirleri şunlardır: 1- Devlet tarafından ayrılan gelirler, 2- Şerefiye gelirleri, 3-Para cezaları, 4- Kantar, çeki, kilo vergileri, 5- Hayvan alım satım resmi, 6- Kesim resmi, 7- Kontrato resmi ( Seyitdanlıoğlu, 2010: 11).

3.5. Osmanlı’nın Son Dönemindeki Belediyeler Hakkında Kısa Bir Değerlendirme

Tanzimat döneminden itibaren çıkarılan kanunlarla ve yapılan çok çeşitli düzenlemelerle yasal dayanakları oluşturulan Osmanlı dönemindeki Belediyelerin, yetkisiz bırakılmaları ve görev alanlarının kesin biçimde belirlenmemesi gibi nedenlerden dolayı, gelişemedikleri ve yeterli hizmet veremedikleri gözlenmektedir. Belediyeler üzerinde uygulanan aşırı merkeziyetçi denetim aksaklıklar yaratıyor ve Belediye hizmetlerinin gelişmesini engelliyordu. Bu yüzden, geleneksel hizmet ve örgütlenme biçimleriyle Belediyelerin çalışmaları yan yana yürümek zorunda kalmış, mahalle sakinleri ve cemaatler kendi semtlerinin Belediye görevlerini yerine getirmeyi sürdürmüşlerdir.

Pek çok yerde Belediye örgütünü kurmayan merkezi hükümet, Belediye Meclislerine uzun süre tüzel kişilik tanımamıştır. Kendilerine ayrılan mali kaynakların çok yetersiz kaldığı Belediyeler İstanbul’da bile etkin hizmetler görememişlerdir. Yeni kaynağın yeni vergi anlamına geldiğini bilen taşra eşrafının da Belediyeler konusunda istekli davrandığı söylenemez (Ortaylı,2012: 191-192).

Son dönem Osmanlı yöneticileri, Belediyeleri düzenli şehir hizmetlerini yerine getirmeleri için istemişlerdir. 2. Meşrutiyet döneminde örgüt olarak geliştirilmelerine ve tüzel kişilik kazanmalarına rağmen, Belediyeler önceki dönemden daha fazla merkeziyetçi bir baskıyla yönetilmiş ve merkezi hükümete daha bağımlı duruma getirilmişlerdir. İmparatorluktan Cumhuriyet’e miras kalan bu anlayışın izlerini günümüz yerel yönetim yapılanmasında gözlemlemek mümkündür (Ortaylı,2012: 192).